Un nou paradigma de formació professional i professionalitzadora

UN NOU PARADIGMA DE FORMACIO PROFESSIONAL I PROFESSIONALITZADORA

Abstract

Des del punt de vista de l'acompliment professional, vivim inequívocament en la societat de l'aprenentatge. Les previsions publicades per la UE en la seva Estratègia 2020 indiquen que el 40% de les noves ocupacions tindran en el futur una gran exigència de coneixement específic i d'autonomia professional i que la majoria dels oficis existents en l'actualitat hauran d'adaptar-se a transformacions que requeriran una permanent adequació de les persones ocupades en ells. En aquest context, la formació de les persones es converteix en una necessitat peremptòria per a elles mateixes, per a les empreses i per a la societat en el seu conjunt. Per tant, el sistema de formació professional és un element essencial per articular l'adaptació en el model productiu, en la doble perspectiva de la competitivitat empresarial i de la millora quantitativa i qualitativa de l'ocupació. Proposem aquest document donat que la transcendència del sistema de la Formació professional i professionalitzadora requereix una reflexió profunda, un consens ampli, una sòlida perspectiva estratègica, com a premisses per una futura i necessària reforma.

INTRODUCCIÓ

Des del punt de vista de l'acompliment professional, vivim inequívocament en la societat de l'aprenentatge. Les previsions publicades per la UE en la seva Estratègia 2020 indiquen que el 40% de les noves ocupacions tindran en el futur una gran exigència de coneixement específic i d'autonomia professional i que la majoria dels oficis existents en l'actualitat hauran d'adaptar-se a transformacions que requeriran una permanent adequació de les persones ocupades en ells.

En aquest context, la formació de les persones es converteix en una necessitat peremptòria per a elles mateixes, per a les empreses i per a la societat en el seu conjunt. Per tant, el sistema de formació professional (d'ara endavant, FP) és un element essencial per articular l'adaptació en el model productiu, en la doble perspectiva de la competitivitat empresarial i de la millora quantitativa i qualitativa de l'ocupació.

 
El World Economic Forum (WEF) elabora anualment un Índex de Capital Humà basat en la mescla de ràtios de sistema educatiu-formatiu al costat dels del mercat laboral per esbrinar el grau d'aprofitament del capital humà i de preparació de la força laboral d'un país per enfrontar-se als reptes econòmics. En el seu informe de 2016 Espanya passa del lloc 41º al 45º i se situa per darrere de països com Kazakhstan, Portugal, Romania o Grècia, i en el penúltim lloc dels membres de la Unió Europea. La persistent taxa de desocupació, especialment el juvenil i la constatació que gairebé la meitat de la població activa espanyola manca de qualificació bàsica que reflecteix la EPA posen també de manifest que el nostre sistema de FP no compleix adequadament la seva comesa.

 
En aquest sentit, els mediocres resultats de l'ocupació i la feblesa de qualificació global de la població activa són simples indicadors de defectes conceptuals i estructurals en el nostre sistema educatiu-formatiu. Sigui el que sigui l'àmbit competencial o territorial, segueix predominant una visió escolar o educativa de la FP, més preocupada per la regulació de la formació com una fi en si mateixa que per la seva relació simbiòtica amb la producció i l'ocupació. Com a conseqüència, és testimonial el paper assignat a les empreses i les seves necessitats enfront de la preponderància dels centres o de les entitats de formació. Segueix imposant-se una visió burocràtica i administrativa de la FP sobre la flexibilitat que precisa la compatibilització de la formació i el treball.

Precisament per això, sorprèn l'escàs debat social, econòmic o polític sobre els grans objectius de qualificació de la població activa del país. Sobretot en comparació d'altres assumptes d'actualitat econòmica que, sent rellevants, afecten a la competitivitat i a l'ocupació en molt menys que un sistema de FP veritablement eficient. L'absència d'objectius estratègics de la qualificació professional fa que tampoc es qüestioni el finançament necessari per aconseguir-los, ni els aspectes essencials per a la seva consecució, com el paper de les empreses en els processos d'aprenentatge o en l'avaluació, reconeixement i acreditació de la competència adquirida a través de l'experiència laboral, o la relació del nostre sistema de FP amb l'espai europeu d'educació superior i, per tant, amb l'àmbit universitari. De fet, malgrat l'evidència de la dificultat de l'accés a la primera ocupació, del dèficit de qualificació i de la seva correlació amb la desocupació massiva i estructural, fa més d'una dècada, des de l'aprovació de la Llei Orgànica 5/2002, que no s'explicita la necessitat d'integrar el sistema de FP per articular-ho coherentment amb l'organització del mercat de treball i les necessitats del sistema productiu. I han transcorregut gairebé dues dècades, des del 2º Programa nacional de FP, sense que es formulin objectius estratègics comuns i concertats per al conjunt de la FP.

 
A diferència d'altres països europeus que han reaccionat amb una profunda reflexió sobre la idoneïtat del sistema educatiu-formatiu, la reforma de la FP amb prou feines apareix al debat polític en relació amb la superació de la crisi econòmica, la reforma del mercat laboral o els canvis necessaris en el sistema productiu. Tampoc ha estat una qüestió principal en la negociació col·lectiva, encara que el recent III Acord Nacional sobre Negociació Col·lectiva publicat el 20 de juny de 2015 contempla algunes referències noves. Per comprendre millor aquesta absència de debat de fons sobre la formació, cal comparar-ho amb el procés de debat polític-social i amb el contingut de la recent reforma francesa en la Llei sobre la formació professional, ocupació i democràcia social (llei n° 2014-288 de 5 de Març, publicada en el JO de 6 febrer 2014). Aquesta reforma aclareix les expectatives dels destinataris i articula els resultats esperats del sistema de FP en els seus elements essencials: la seva visió integral en forma de sistema, el seu valor econòmic, la seva vinculació amb l'ocupació, especialment amb l'accés inicial i les polítiques d'activació, la seva relació amb el diàleg social reforçat sobre formació i competències professionals, la seva concreció en instruments i procediments necessaris com el compte personal de formació, la convalidació dels coneixements adquirits per l'experiència professional, la preparació operativa a l'ocupació individual i col·lectiva, la formació dirigida a col·lectius concrets de treballadors i la relació amb contractes formatius mitjançant un enfocament dual, ja sigui a través d'un contracte únic d'inserció, amb dependència d'estructures d'inserció o amb contracte d'aprenentatge. Coherentment, la nova llei francesa reforma la taxa d'aprenentatge i el model de finançament i de responsabilitat de tots els organismes finançadors de la FP en funció de les formacions que financen.

La transcendència del sistema de FP requereix una reflexió profunda, un consens ampli, una sòlida perspectiva estratègica, com a premisses de la seva reforma. Requereix també que es concerti amb els representants empresarials i sindicals, ja que el centre d'una veritable reforma de la FP hauria de ser la seva relació amb l'ocupació, essencialment a través de fórmules contractuals específiques que generalitzin l'aprenentatge dual, de l'acreditació de la competència a través de l'experiència laboral i de la seva coherència amb l'organització del treball i la negociació col·lectiva. Aquest canvi d'enfocament hauria de permetre una major inversió en formació per part de les empreses i dels mateixos treballadors, avançant cap a fórmules de cooperació públic-privades, cap a la distribució de la responsabilitat de finançament en raó del tipus de formació que es realitzi i de qui capitalitza els seus resultats. La conjuntura d'un creixement econòmic previsible en els propers anys és una nova oportunitat per a això. Des d'aquesta perspectiva, l'objecte d'aquest document és formular una reflexió sobre l'evolució desitjable del sistema de FP perquè pugui complir les seves finalitats: contribuir a la competitivitat del nostre sistema productiu i als objectius quantitatius i qualitatius de l'ocupació de la població activa.

1. ANÀLISI DE CONTEXT

Malgrat l'avanç que va suposar l'aprovació de la L.O. 5/2002, de 19 de juny de les qualificacions i la FP, l'enfocament conceptual i estratègic de la nostra FP no pot considerar-se homologable al dels països europeus de referència a la vista d'alguns dels seus trets característics:

• Des del punt de vista administratiu, coexisteix una formació professional “educativa”, com si això fos possible, i una altra “laboral”, suposadament referides a dos títols competencials diferents, gestionades per departaments diferents, i amb mitjans i instruments d'acreditació alternatius. Cap d'elles ha generat una simbiosi real entre les empreses i els centres de formació. A diferència d'altres països del nostre entorn, la FP dual encara és testimonial, i també ho és el reconeixement de la competència adquirida a través de l'experiència laboral.

• Des del punt de vista dels objectius de la formació, no es diferencia amb claredat la formació genèrica/general de l'específica, per seguir l'esquema conceptual bàsic que va introduir al seu moment el Reglament (CE) nº 68/2001 de la Comissió, de 12 de gener de 2001, relatiu a l'aplicació dels articles 87 i 88 del Tractat CE a les ajudes a la formació (ja derogat). Això contribueix a la confusió de les iniciatives de FP, tant en l'àmbit laboral com en l'educatiu, i difumina la responsabilitat dels actors formatius, ja que no s'identifica amb claredat quin és l'objectiu de cada tipus de formació i qui capitalitza els seus resultats i, per tant, qui ha de ser el principal responsable del seu finançament i presa de decisions.
  

• Des del punt de vista de la seva articulació amb l'ocupació, tota la FP es configura com un entorn previ i aliè a aquesta. Ja sigui en el cas educatiu, ja sigui en el laboral, el procés d'aprenentatge de la nostra FP pivota sobre els centres o les entitats de formació, en lloc de fer-ho sobre les empreses, és a dir, sobre els centres de producció i treball, com correspondria al concepte característic de la FP de “aprendre fent”. L'articulació entre el sistema de FP i l'organització del treball (classificació professional, contractes, negociació col·lectiva, etc.) és feble, igual que la governança social del sistema.

• No existeix una planificació global d'objectius de qualificació i ocupació. Per tant, tampoc existeix una avaluació integral dels processos i els resultats del conjunt de la FP.

• El sistema de FP, en la mesura en què pugui considerar-se com a tal, no ha aconseguit resoldre satisfactòriament l'accés a la primera ocupació, la qual cosa es reflecteix en una taxa extraordinàriament elevada de desocupació juvenil, al voltant del 44% d’atur entre menors de 25 anys ( EPA 4t trimestre 2017 –IDESCAT) de la població activa en el grup d'edat dels menors de 25 anys. El 10% dels aturats (399.000 persones, EPA 4t trimestre 2017 -Idescat) mai ha treballat; 2 de cada 3 dels aturats sense experiència laboral són menors de 25 anys (64,6% EPA 4t trimestre 2017 -Idescat) i 8 de cada 10 (uns 400.000) són menors de 30 anys.

Resulta evident la relació entre el nivell de qualificació i l’ocupabilitat de les persones. En termes globals, és també evident la relació de les manques de qualificació de la població activa amb la nostra elevada taxa de desocupació, com demostren els estudis publicats referents a aquest tema (“Sistema educatiu i capital humà a Espanya”, Consell Econòmic i Social; “La Formació Professional a Espanya. Cap a la societat del coneixement”, Oriol Homs, Obra Social La Caixa, entre altres).

Aquesta situació i, sobretot, aquests mediocres resultats en termes de qualificació professional i ocupació alerten sobre certs defectes conceptuals i regulatoris. Centrarem la nostra anàlisi en set d'aquests elements perquè, donada la seva naturalesa, condicionen des de la base qualsevol pretensió de reforma. Precisament per això, és imprescindible identificar-los i reconduir-los perquè aquesta pugui ser viable i eficient:

A. La predominança de la visió educativa

B. La falta de perspectiva econòmica

C. La resistència a la integració sistèmica

D. La negació de la formació com a activitat econòmica

E. L'absència d'objectius

F. La falta de governança social

G. La inadequació del sistema de finançament

1. La predominança de la visió educativa

La formació només és “professional” si està referida a la producció i a l'ocupació, que és l'àmbit en el qual es defineix, es requereix, s'adapta, s'avalua i es retribueix la competència professional, referent i objectiu d'aquest tipus singular d'aprenentatge. En aquest sentit, convé tenir present que existeix una distinció conceptual entre “educació” i “formació”, que s'accentua en el cas de la “formació professional”, i que ens alerta que tots dos conceptes no han de confondre's.

Perquè l'aplicació de l'enfocament “educatiu” al conjunt del sistema de formació professional és una de les causes del nostre dèficit de competitivitat, de la taxa de desocupació, especialment de la desocupació juvenil, i de la devaluació salarial. En la nostra opinió, l'enfocament predominantment educatiu és un defecte sistèmic i, per tant, és comú a tots els subsistemes i modalitats de la nostra FP, tant en la que es gestiona des de l'Administració educativa com en la denominada formació professional per a l'ocupació (FPE) o en la formació professional superior que es realitza en l'àmbit universitari.

En la nostra opinió, aquesta confusió de base deriva a parts iguals d'una preponderància de l'acadèmic sobre el laboral i d'un cert desconeixement de la realitat productiva. També d'un predomini de la visió pública sobre la privada i dels criteris polític-administratius sobre els empresarials i productius. En qualsevol cas, la coherència i l'èxit d'un sistema de formació professional requereixen d’una certa comprensió de la producció, de l'ocupació i de les relacions econòmiques i laborals que ho condicionen. Com després veurem, requereix també d'una percepció del valor econòmic que té la FP pel seu impacte en la innovació, en la recerca aplicada i en la competitivitat, que és la base del creixement econòmic sostenible i, per tant, de la quantitat i qualitat de l'ocupació. Aquesta transcendència és la que converteix a la FP en un element estratègic en tots els països desenvolupats i la que reclama una reforma en profunditat quan, com succeeix en el cas espanyol, aquest element no respon adequadament.

La FP no està degudament articulada amb el mercat laboral, ni s'interpreta com un procés dinàmic associat a l'ocupació mitjançant fórmules contractuals i acords col·lectius que ho facilitin i impulsin. Per això, afirmem que l'orientació normativa de la FP, inclosa la que gestiona l'Administració laboral, segueix sent “escolar” o “educativa” per la seva organització i per la pretensió de proveir un “catàleg d'especialitats” i una acreditació de tipus acadèmic, sigui un títol o un certificat de professionalitat, que es deriva pràcticament íntegrament de processos d'aprenentatge formals que es desenvolupen al marge de l'acompliment professional/laboral.

Aquest enfocament pre-laboral resulta comprensible en la FP bàsica. Però no ho és en la FP específica que no solament requereix de l'aprenentatge pràctic en el context de treball, sinó que ha de resoldre la compatibilitat de la formació i l'ocupació per no convertir-se en un fre en l'accés a l'ocupació, particularment per als joves, i per garantir l'adquisició de competències adaptades a l'entorn productiu. D'aquí, entre altres coses, l'aposta pels models duals.

El mateix enfocament ha convertit també a la FPE, en el cas de la formació per a aturats gestionada pels Serveis Públics d'Ocupació (SPE), en un altre subsistema reglat de formació, fortament vinculat a l'activitat docent i a les condicions de la impartició (acreditació de centres, regulació del contingut formatiu, requisits de docència i instal·lacions, etc.). Com a conseqüència, la major part de la FP es mou al ritme “acadèmic”, ja sigui el del període escolar, ja sigui el de les convocatòries, com si la formació fos un parèntesi en la vida professional dels treballadors i de les empreses.

En definitiva, la FP ha construït universos paral·lels i independents del teixit productiu empresarial, ja sigui el dels departaments i centres educatius, ja sigui el dels organismes bipartits o tripartits públics dedicats a gestionar convocatòries, subvencions o justificacions, ja sigui el de les entitats “organitzadores” o “impartidores”. Respon tot això a una idea errònia i limitada de la formació professional concebuda en forma de cursos o accions formatives, és a dir, fites concretes d'aprenentatge acotats en el temps, en lloc de concebre la formació de manera dinàmica, com un procés d'aprenentatge continu inserit en l'ocupació i compatible amb l'activitat productiva.

La mateixa denominació dels subsistemes de FP denota el seu enfocament extra-laboral. Definim o denominem la FP en funció de la seva posició acadèmica relativa (inicial, bàsica, mitjana, superior) o en funció del seu objectiu (per a l'ocupació), la qual cosa demostra la seva concepció prèvia i aliena al mateix. Ha arribat el moment de parlar obertament de la formació en l'ocupació, per pressuposar el context productiu de l'aprenentatge i la compatibilitat temporal entre aquest i l'acompliment laboral.

És cert que, al llarg d'aquestes tres dècades, hi ha hagut intents de permeabilització entre la formació i el “món laboral”. Noti's que, significativament, així es refereix la normativa de la FP a l'àmbit de la producció i de l'ocupació, com si es tractés d'un univers aliè. Entre els més recents, destaca l'esforç per la implantació d'una FP dual a través del Reial decret 1529/2012, de 8 de novembre, pel qual es desenvolupa el contracte per a la formació i l'aprenentatge i s'estableixen les bases de la formació professional dual. Enmig d'una crisi econòmica galopant i amb una taxa d'atur desbocada, les autoritats responsables de la FP miraven cap a la “formació dual” amb referències reeixides com l'alemanya, suïssa o austríaca. Pot considerar-se l'últim intent per restituir els ponts entre formació i treball que mai s’havien d’haver trencat.

Però la relació entre formació i ocupació requereix un context cultural, conceptual i legal que no es pot aconseguir amb un simple reglament improvisat per benintencionat que sigui. Només cal llegir l'article 2 del Reial decret 1529/2012 per comprendre fins a quin punt la formació i l'ocupació s'entenen com a coses alienes que cal separar acuradament: “A l'efecte del present reial decret, s'entendrà per formació professional dual el conjunt de les accions i iniciatives formatives, mixtes d'ocupació i formació, que tenen per objecte la qualificació professional dels treballadors en un règim d'alternança d'activitat laboral en una empresa amb l'activitat formativa rebuda en el marc del sistema de formació professional per a l'ocupació o del sistema educatiu”.

Queda clar que, per al legislador espanyol, la “activitat laboral” no és “activitat formativa” i les empreses no són part del sistema de FP, ja sigui en el subsistema “educatiu”, ja sigui en el “laboral”. O, dit d'una altra manera, en l'empresa es treballa; al centre de formació s'aprèn. Amb això, es posa de manifest que no es concep la formació “fent”, és a dir, treballant i, per tant, no es preveu un procés de formació que combini i complementi l'adquisició de competències en l'empresa i al centre de formació. Amb aquest enfocament, qualsevol model de FP és deficitari. En concret, la FP dual és, senzillament, impossible.

Serveixi aquest exemple per explicar que, en definitiva, tot el model espanyol de FP bascula des de l'aprenentatge cap als cursos, des de les empreses cap a les entitats i centres de formació, públics o privats, però necessàriament desvinculats d’aquestes. I també per afirmar que, amb certs matisos, aquest error d'enfocament és conceptual i estructural, i es comparteix independentment que el gestor sigui “educatiu” o “laboral”.

En tot cas, sembla evident que la correcció de l'enfocament escolar o educatiu subjacent és un element essencial per a una reforma eficaç de la FP en el seu conjunt i, a través d'ella, del mercat de treball i el model productiu.

2. La falta de perspectiva econòmica

Malgrat les manifestacions polítiques, la FP amb prou feines ha estat considerada al nostre país com un factor econòmic decisiu per a la productivitat, la competitivitat, la innovació i l'ocupació. Per descomptat, no ho ha estat respecte a la universitat, que sempre ha concitat més interès polític i social.

Quan s'analitza comparativament el context estratègic i administratiu de la FP a Espanya amb el d'altres països, s'aprecia amb claredat aquesta diferència de valoració, fins al punt que, en la major part d'ells, l'FP s'analitza obertament en termes de cost / benefici per a les empreses i el sistema productiu en el seu conjunt. Aquesta visió determina una adscripció estratègica, i fins orgànica, fortament vinculada a la política econòmica, a la configuració sectorial i la gestió integral de les necessitats de capital humà.

A títol d'exemple, la FP es gestiona a Suïssa a través de l'Oficina Federal de Formació Professional i Tecnologia (OFFT), adscrita al Departament Federal d'Economia. Segons un estudi publicat el 2012, el Govern suís calcula que per cada alumne de FP en el qual una empresa hagi invertit uns 70.000 euros, la companyia obté un benefici del 10% del que van invertir. Un enfocament similar determina els models duals d'Alemanya o Àustria, igual que l'estructura sectorial i l'anàlisi prospectiva de les competències requerides per les empreses resulta determinant per al sistema formatiu mexicà. En el nou model francès de FP, els diferents objectius de qualificació són la base dels diferents tipus de formació, de la responsabilitat financera i gestora, amb un fort component empresarial i sectorial paritari.

Admetent les diferents bases culturals i productives dels països centreeuropeus en què podrien observar sistemes assimilables (Àustria, Alemanya), és evident que un sistema de formació professional funciona quan les autoritats públiques i les empreses perceben el seu interès i rendibilitat, ja sigui immediata i directament, ja sigui mediata o indirecta per al conjunt del sistema productiu del país. A partir d'aquesta convicció que la formació professional aporta valor i contribueix a la competitivitat i a  la taxa d'ocupació, és més fàcilment comprensible entendre com han evolucionat aquests sistemes des del punt de vista organitzatiu i financer. En general, els poders públics i les organitzacions empresarials i sindicals participen en la planificació i finançament de la formació professional bàsica i ocupacional, mentre que la formació professional superior i la formació contínua amb fins professionals són, bàsicament, responsabilitat dels individus i de les empreses i a ells correspon, en l'essencial, el seu finançament.

Al nostre país, aquesta manca de perspectiva econòmica té dues derivacions significatives, una de caràcter sectorial i una altra de caràcter territorial. Tot i que la FP és essencial per al conjunt de l'activitat productivitat, és evident que, per les seves característiques, resulta determinant en el desenvolupament i manteniment de la capacitat industrial. Per tant, en sentit contrari, la debilitat de la FP accelera l'alarmant pèrdua del pes de la indústria en la nostra economia. Així mateix, la qualificació professional que es deriva de la FP és un factor determinant del desenvolupament territorial i explica, en gran mesura, les excessives diferències regionals des del punt de vista econòmic i laboral.

3. La resistència a la integració sistèmica

A més de recuperar l'enfocament "formatiu" davant l’"educatiu", qualsevol reforma de l'FP requereix recuperar la seva visió de conjunt com a sistema integrat. Aquesta visió no respon només als objectius d'eficàcia, simplificació administrativa i aprofitament de recursos, per lloables que resultin. La integració sistèmica forma part de la necessitat conceptual d'identificar correctament què és FP, perquè tota ella respongui al referent de la competència professional i serveixi als interessos indissolubles de competitivitat i ocupació. La coherència estratègica i administrativa, així com l'articulació del sistema de FP amb l'organització del mercat laboral, han de ser conseqüències lògiques del sistema integrat.

No és raonable mantenir una FP "educativa" i una altra "laboral", perquè no existeix d’aquesta manera, excepte en una lògica purament administrativa. I, per això, tampoc és raonable mantenir dues constructes orgànics i conceptuals per a un mateix objectiu: l'aprenentatge orientat a la competència professional. Pel mateix motiu, no té sentit mantenir dues formes d'acreditar una mateixa cosa (competència), ni suportar els costos duplicats de dues estructures administratives, ni procurar mecanismes complexos de convalidació o compensació d'unitats de competència que, en el Catàleg Integrat, són un mateix referent. Però, sobretot, no és raonable perquè dificulta l'articulació entre la formació del capital humà i el sistema productiu i, per tant, perjudica l'objectiu de competitivitat i ocupació.

En aquest sentit, els costos més rellevants de la no integració no són els que es deriven de la duplicitat i ineficiència administrativa, sinó els que es traslladen al sistema productiu com a menor competitivitat i menor ocupació.

La integració també és determinant per articular l'avaluació, reconeixement i acreditació de la competència adquirida a través de l'experiència laboral i per a la plena eficàcia de la FP en relació amb la política activa d'ocupació, especialment per dotar de competències bàsiques al 50% dels aturats que no les posseeix.

4. La negació de la formació com a activitat econòmica

A més de la transcendència econòmica de la FP en el conjunt del sistema productiu i en el funcionament del mercat laboral, convé tenir present que el sistema formatiu és, en si mateix, un sector econòmic rellevant. Probablement, aquesta manca de visió de la FP com una activitat econòmica essencial i complementària per al creixement i l'ocupació no sigui més que una conseqüència del predomini de la visió escolar i de la manca de perspectiva econòmica a què ja ens hem referit. En qualsevol cas, ha dificultat la seva consolidació econòmica i financera, així com la seva professionalització, hagués permès contemplar el conjunt de proveïdors de FP com un sector econòmic estratègic i assimilable a altres sectors de serveis professionals, al que resultaria aplicable la Directiva europea de serveis ( Directiva 2006/123 / CE del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior [Diari Oficial L 376 de 27.12.2006]). Per tant, el seu règim jurídic general no pot ser cap altre que el de liberalització i provisió en règim de mercat per satisfer les necessitats dels seus clients finals.

Ja sigui per la falsa vinculació a la "educació" o per la interpretació errònia que es tracta de "legislació laboral" (clàusula 6a de la Directiva que l'exclou del seu àmbit d'aplicació), el fet és que la provisió de FP s'ha exclòs del funcionament ordinari d'un mercat de serveis. Com a conseqüència, el sector empresarial que pretén dedicar-se a aquesta activitat econòmica és fortament dependent del finançament públic, sigui en forma de concerts o subvencions, i competeix en condicions desiguals amb la mateixa provisió pública indiscriminada. Aquestes condicions impedeixen la competència, limiten la innovació, la capitalització i la inversió, i, en definitiva, eviten la consolidació d'un mercat que satisfaci, encara que sigui parcialment, les necessitats de les empreses i els treballadors.

Es dirà que els centres i les empreses de formació ja participen en l'organització i impartició de la FP. Però ho fan, de manera gairebé exclusiva, com a entitats col·laboradores concertades o subvencionades sota rígides formes d'actuació dissenyades des dels departaments educatius o des dels Serveis públics d’ocupació, en comptes de fer-ho com proveïdores professionals que realitzen una activitat econòmica útil per a les empreses ocupadores a canvi d'un preu i en competència amb altres proveïdors. D'aquesta manera, ni les empreses actuen com a tals, ni poden oferir les seves capacitats, ni els serveis públics educatius o laborals les aprofiten per millorar la cobertura, la qualitat i els resultats de les seves polítiques.

Com a conseqüència de tot això, en la provisió de FP es manté la ficció de l'absència d'ànim de lucre, fonament primari de l'activitat empresarial i professional digna de tal nom. En aquest sentit, no s'ha comprès fins a quin punt la cooperació publicoprivada era i és una pedra angular de la reforma de la FP per al compliment dels objectius de formació i ocupació. I això, perquè no es pot satisfer la demanda ni complir els objectius de qualificació i l'ocupació sense l'orientació cap als resultats i la capacitat d'innovació i flexibilitat en els processos que aporten les empreses privades de serveis, també en els serveis professionals de formació i ocupació.

Des d'aquest punt de vista, la concurrència competitiva no és només la forma d'adjudicació i no s'aconsegueix pel simple fet d'utilitzar la Llei de contractes del sector públic en lloc de la Llei de subvencions. És necessària una mínima confiança en el mercat, com a forma més ètica i eficient d'assignar els recursos, i la convicció que el que es contracta i es promou és una activitat econòmica de serveis en règim de competència. Encara que coexisteixi amb una oferta pública que respongui a criteris d'interès general i que hauria de delimitar el seu abast a través d'objectius concrets per no impedir la coexistència pública i privada.

E. L'absència d'objectius

Des del punt de vista dels resultats pràctics, resulta difícil elaborar un diagnòstic fiable sobre el conjunt de l'FP. D'una banda, per la seva heterogeneïtat. Per una altra, per la relativa manca d'informació agregada i qualitativa. Però sobretot, perquè els resultats s'han de considerar en funció dels objectius prèviament fixats i, en el cas de l'FP, ja sigui en l'àmbit educatiu, ja sigui en el dels Serveis públics d’ocupació, aquests no són explícits.

Per comprendre "el maneig dels objectius", el capítol 4 del mateix títol del llibre titulat "La lògica del fracàs" de Dietrich Dörner (Modus Laborandi, 2009), estableix algunes premisses conceptuals d'utilitat. Seguint la seva terminologia, la regulació i planificació de l'FP a Espanya està plena de "objectius ambigus" o "termes complexos", com ara "aproximar la formació a les empreses" o "posar als usuaris en el centre del sistema", fórmules que, en no poques ocasions, només expressen que no se sap el que es vol fer o com fer-ho. En resum, la planificació estratègica, especialment en una matèria com la que ens ocupa, requereix establir objectius útils, és a dir, amb el grau de concreció adequada per a orientar l'acció. No existeixen evidències que les successives reformes de la FP, en cap de les seves modalitats, hagin respost a aquest criteri de "planificació per a l'acció" sobre la base d'indicadors d'acompliment. Tant de procés com de resultats.

En aquest sentit, a la FP no s'explicita el nombre de treballadors que es pretenen formar, ni tan sols una taxa de cobertura formativa de caràcter global o per a un segment determinat de treballadors; tampoc s'estableix un objectiu d'acreditació de competències adquirides a través de l'experiència laboral, ni del nombre de treballadors / alumnes que hagin de realitzar formació dual. De fet, des de l'aprovació de la L.O. 5/2002, no s'ha aprovat cap pla, programa nacional o qualsevol altre document de valor estratègic assimilable que fixés objectius de qualificació o integració per al conjunt del sistema, tot i les pretensions unificadores d'aquesta norma i de la creació d'òrgans comuns (Consell General, INCUAL, centres integrats). En l'àmbit de la FPE, des de 2012, aquesta mancança ha estat parcialment coberta per la determinació d'un cert nivell d'objectius i indicadors a través dels plans anuals de Política Activa d'Ocupació, encara que sense arribar a la profunditat que, per al cas específic de la formació professional, aconseguissin els llunyans Programes Nacionals fins a 1998.

Tant en l'àmbit educatiu com en el laboral, es legisla i planifica sense objectius que orientin les accions i, per tant, el debat se centra en l'oferta formativa i en els interessos dels centres o de les entitats que aspiren a la seva execució, sense considerar els objectius generals de competitivitat i política d'ocupació. Com a conseqüència, s'evita la reflexió sobre què necessiten els destinataris de la formació i, per tant, encara que s'expressi amb èmfasi que es pretén posar als destinataris en el centre del sistema, a qui es posa veritablement és a la mateixa Administració, als centres formatius i a les entitats interessades a impartir les accions formatives.

El resultat és que Espanya, a diferència dels seus socis europeus, no té una visió integrada dels objectius concrets del seu sistema de FP i, per tant, tampoc disposa d'una avaluació del sistema que pogués identificar èxits o apuntar mesures correctores. Com s'analitzarà en l'apartat de propostes, la identificació d'objectius globals de qualificació hauria de ser el fil conductor de la reforma de l'FP, establint concretament què es vol fer i, en funció d'ells, qui ho ha de fer i com finançar-lo.

5. La falta de governança social

Comentàvem en la introducció la recent aprovació a França de la Llei sobre la formació professional, ocupació i democràcia social (llei n ° 2014-288 de 5 de Març, publicada al JO de 6 febrer 2014). Crida l'atenció que en el mateix títol es faci una referència expressa a la democràcia social, que després es desenvolupa àmpliament en la pretensió de què la formació professional no es converteixi en un espai tancat aliè a la presa de decisions de concertació i negociació col·lectiva. A partir de la premissa que la formació professional i l'ocupació formen part d'un mateix ecosistema, la normativa francesa promou la inclusió en els convenis col·lectius del compte personal de formació (CPF), el diàleg social reforçat sobre formació i competències professionals i la convalidació dels coneixements adquirits per l'experiència professional (VAE), entre altres mesures que impulsen la concertació i la negociació sobre la formació en l'ocupació i, per tant, en les empreses i sectors d'activitat. Com a conseqüència, es reforma la taxa d'aprenentatge i el model de finançament de la FPE i de responsabilitat dels seus organismes finançadors en funció del tipus de formació que finança cada un d'ells.

No és a aquest tipus de participació a la que fem referència, sinó a aquella que resulta essencial per a la governança social del sistema de FP: la determinació dels objectius de qualificació i ocupació, així com la forma concreta d'assolir-los. Això es refereix a la relació entre la FP i la classificació professional, a la generalització dels contractes formatius, a l'articulació entre formació i ocupació, a la competència professional en relació amb l'accés i l'estabilitat de l'ocupació, la promoció professional, la flexibilitat funcional i l'acreditació de la competència a través de l'experiència laboral. En resum, a l'àmbit natural de la concertació social en la interrelació entre formació professional i ocupació, i entre tots dos elements i la negociació col·lectiva.

Aspectes cabdals de la reforma laboral de 2012 com la mobilitat funcional o la substitució de les antigues categories laborals per grups professionals no poden ser aliens a la negociació col·lectiva però tampoc ho haurien de ser respecte de la reforma de l'FP. En aquest sentit és bàsic "negociar qüestions formatives associades a l'adquisició de competències i millora de les qualificacions, i això en relació amb les diferents possibilitats que la normativa permet que siguin tractades en conveni col·lectiu".

De totes aquestes limitacions de la concertació i negociació col·lectiva, destaca l'absència d'acords que permetin generalitzar l'aprenentatge en l'ocupació, adaptat a diferents col·lectius. Ja sigui per proposar al legislador l'adopció d'un contracte ad hoc, en la línia dels models d'aprenentatge dissenyats a Alemanya o França, ja sigui per articular compromisos concrets en l'àmbit d'empreses o sectors sobre la inserció laboral per a joves de primera ocupació, treballadors no qualificats, aturats de llarga durada i majors de 50 anys. Seria desitjable que la governança social es faci càrrec d'aquestes qüestions que difícilment poden abordar-se a través de la simple intervenció governamental.

6. La inadequació del sistema de finançament

La manca d'integració del sistema d'FP es trasllada al seu sistema de finançament, que obliga a diferenciar entre la que sosté l'oferta d'FP "educativa" i "laboral". Aquest diferent sistema de finançament és decisiu per a accentuar les diferències entre els subsistemes, ja que difícilment poden convergir dos àmbits finançats per vies i criteris tan diferents, que condicionen, a més, dues maneres de gestió molt allunyats. Per això, la reforma del sistema de finançament és una necessitat peremptòria per a la integració del sistema de FP i, per tant, per la seva eficiència.

La part del sistema de FP gestionada en l'àmbit educatiu es finança com la resta d'aquest sistema, amb fons assignats a través dels Pressupostos Generals estatals i autonòmics que procedeixen de la fiscalitat general. El fet que la competència educativa correspongui a les CCAA i que aquesta inclogui una part significativa de la FP que és, per definició, un element substancial per al funcionament homogeni del mercat de treball, és una contradicció que hauria de resoldre en paral·lel a la reforma del sistema de finançament.

En l'àmbit laboral, la legislació vincula el finançament de la FPE als fons disponibles a través de la recaptació de la quota de formació professional, a les aportacions del Fons Social Europeu i als que assignin els Serveis Públics d'Ocupació, és a dir, als fons propis assignats en els pressupostos estatals i autonòmics procedents de la fiscalitat general. A la pràctica, en el cas de la FPE, aquests últims són pràcticament inexistents, de manera que els recursos del sistema s'han limitat pràcticament als procedents de la quota, només parcialment dedicats a la FPE, i a les aportacions del FSE.

Convé recordar que la FP es nodreix també del cofinançament de les empreses i de la seva despesa en formació no obligatòria, així com dels recursos que dediquen les persones físiques directament quan compren serveis de formació, ja sigui per a la consecució d'un instrument oficial acreditatiu, ja sigui per a qualsevol altra formació no reglada (cal advertir que reglada és l'FP sotmesa a un reglament, i, actualment, aquest reglament és el reial decret que regula un títol com el que regula un certificat de professionalitat).

És fàcil comprendre que la visió limitada del finançament es correspon amb la visió limitada de la FP que s'ha anat explicant. Dit d'una altra manera, la visió limitada i parcel·lada de l'FP, així com la seva falta de perspectiva estratègica orientada a objectius de qualificació i ocupació, limita i condiciona també el seu model de finançament. A tall d'exemple, per no reconsiderar globalment el finançament de l'FP, les bonificacions i subvencions a la contractació amb prou feines incorporen un objectiu formatiu, excepte en el cas obvi de les bonificacions dels contractes formatius. En aquest sentit, la major part de les bonificacions i subvencions de contractes s'articulen per col·lectius i només semblen dirigir-se a reduir el cost de la contractació, en lloc de concebre com una palanca formativa, exigint certs resultats de millora de la qualificació. En la mateixa línia, els recents acords amb les agències de col·locació no estableixen cap objectiu de qualificació. Tampoc es planteja, de moment, l'ús de fons procedents de les polítiques passives per convertir-los en política activa a través de l'FP, el que suggereix una manca de visió integrada economicofinancera de la política activa i passiva d'ocupació, que no és exclusiva de la FPE.

D'altra banda, la visió escolar i la manca de perspectiva econòmica a la qual ens hem referit diverses vegades, dificulta també la integració de recursos públics i privats típics dels sistemes duals. De fet, ja que la FP s'ha dissenyat com un entorn bàsicament aliè a l'ocupació, es limita la responsabilitat financera dels destinataris finals de la mateixa, que són les empreses i els treballadors. Amb aquesta separació no és fàcil comprendre i articular el potencial d'aplicació de recursos financers derivats de la productivitat i l'ocupació, com succeeix en els sistemes d'FP duals centreeuropeus i que resulten essencials per a la seva sostenibilitat. Recordem que, en el cas suís o en l'alemany, una part del finançament de l'FP es relaciona directament amb la productivitat obtinguda dels alumnes-treballadors per part de les empreses, a través de la generalització de contractes formatius que ho permeten expressament .

Amb aquesta separació de la FP dels objectius econòmics és difícil que el sistema espanyol pugui desenvolupar una formació de tipus dual, que només pot finançar-se amb aquestes premisses. També és difícil que la FP s'articuli correctament amb el conjunt de les polítiques actives d'ocupació o que es plantegi seriosament l'interès general de la inversió en formació i, en conseqüència, que s'articulin incentius significatius en la fiscalitat de les empreses i les persones físiques. Però, sobretot, és improbable que es puguin reordenar els diferents graus de responsabilitat en el sistema, en funció dels interessos i dels objectius que es persegueixen, que haurien de traduir-se en una relació més directa entre el recurs financer, la identificació de qui ha d'aportar i l'objectiu de qualificació a què respon.

A la vista de tot l'anterior, és evident que una veritable reforma de l'FP en el seu conjunt no pot obviar la reforma del seu esquema de finançament. Per a això, haurien de considerar totes les fonts financeres que contribueixen als objectius de qualificació professional a través de l'FP, identificant i separant aquestes fonts, i assignant a cadascuna un paper concret vinculat a objectius també concrets. Això no impedeix que la quota de formació suportada per empreses i treballadors mantingui un paper essencial, independentment de la forma de recaptació, sempre que conservi el seu caràcter finalista i es dirigeixi a objectius concrets que puguin avaluar-se. Però és imprescindible considerar, potenciar i vincular als seus propis objectius les altres fonts de finançament de l'FP, almenys, les que es corresponen amb la responsabilitat directa de les empreses, dels treballadors i de la política activa d'ocupació a través dels Pressupostos Generals de l'Estat i de les CCAA.

Així mateix, s'hauria de contemplar la possibilitat d'incentivar la inversió en formació dels treballadors, perquè assumeixin més clarament la seva responsabilitat en el sistema, i potenciar la de les empreses, a través de la fiscalitat de les persones físiques i de les societats respectivament. I, finalment, s'hauria d'articular l'ús de fons procedents de la política passiva perquè contribueixin a la "activació", a la qualificació i a la inserció, canviant el rumb essencialista de la política laboral d'aquests últims anys.

2. PROPOSTA DE REFORMA

A efectes expositius, la proposta de reforma s'articula en quatre apartats complementaris:

- Respecte de la integració del sistema de FP

- Respecte dels objectius de qualificació i ocupació

- Respecte de la reforma del sistema de finançament i gestió

- Respecte de la governança social del sistema

1. Respecte de la integració del sistema de FP

La integració de la FP és essencial per a la seva articulació coherent i homogènia amb el sistema productiu i el mercat de treball. També per evitar la duplicitat d'ofertes, instruments d'acreditació i estructures orgàniques que es tradueix en ineficiència en la gestió dels recursos. Però, sent rellevant per al conjunt de finalitats i objectius del Sistema de Qualificacions i FP, la integració és absolutament bàsica per afrontar tres reptes econòmics i laborals de primera magnitud:

• Facilitar l'accés dels joves a la primera ocupació per reduir l'atur juvenil i frenar el flux de persones no qualificades cap al mercat de treball.

• Dotar de competències bàsiques a la població activa que no les posseeix i, especialment, al 50% dels aturats no qualificats per evitar la seva exclusió sociolaboral.

• Avaluar, reconèixer i acreditar la competència adquirida a través de l'experiència laboral per permetre la transició professional, afavorir la mobilitat i millorar l'eficàcia de les polítiques actives d'ocupació.

És hora de comprendre que aquests factors llasten el nostre creixement, ens condemnen a una desocupació estructural elevada i, fet i fet, posen en risc la competitivitat empresarial i la sostenibilitat del benestar. I també que resulten inabordables sense la convergència d'objectius i recursos actualment dispersos entre "educació" i "ocupació", els òrgans rectors semblen incapaços de comprendre que s'enfronten a un mateix problema que, com el de l'accés a la primera feina, la desocupació juvenil o la baixa qualificació d'una part significativa de la població activa, requereix una solució estratègica integrada.

Des d'una altra perspectiva, igualment necessària per afrontar aquests problemes, la integració és essencial per a la relació entre el sistema d'FP i l'organització del mercat de treball. El recent III Acord Nacional per a la Negociació Col·lectiva, que aborda aquesta qüestió de manera testimonial, representa una nova oportunitat per a això.

En definitiva, la recuperació de la visió estratègica i integrada de la FP és una necessitat econòmica i laboral de primer ordre. Implica, per descomptat, l'objectiu de referenciar tota la formació a competències professionals. Però també una resposta unívoca i coherent a la relació entre l'FP i el mercat de treball que només podrà aconseguir-se desenvolupant els elements que ja estaven previstos, de manera explícita o implícita, en el disseny del Sistema Nacional de Qualificacions i Formació Professional previst en la LO 5/2002:

• Establir objectius generals de qualificació comuns i compartits per tota la FP

• Distribuir funcions i assolir una certa especialització que superi la duplicitat i aplani el camí cap a la integració

• Fixar els objectius específics de qualificació i ocupació per a cada tipus de formació, identificar-ne els destinataris, els seus actors i, en funció d'això, els seus responsables en el finançament i en la gestió dels recursos.

• Actualitzar el sistema de finançament en funció dels objectius

• Reformar per fer viable el sistema d'avaluació, reconeixement i acreditació de la competència adquirida a través de l'experiència laboral

• Reformar per generalitzar el model de formació dual, fixant objectius de nombre d'empreses i nombre d'alumnes / treballadors que han de participar en el mateix

• Establir la relació entre famílies i sectors professionals per facilitar el tractament de la competència en el marc de la concertació i la negociació col·lectiva

• Integrar els requisits i condicions d'acreditació d'entitats i centres formatius per al conjunt de l'FP (és a dir, convertir-los en comuns a Educació i Ocupació mentre es mantingui aquesta artificiosa divisió administrativa)

• Integrar els recursos formatius, especialment els continguts i els requisits per a la teleformació

• Implantar un sistema integrat d'informació i orientació referit a les competències professionals i a tota l'oferta formativa

A aquestes qüestions s'hi han afegit altres sobrevingudes, com les que es deriven de la nova Estratègia Europa 2020 o de l'aplicabilitat de la Directiva europea de serveis per fer compatible la visió de la FP com a política pública i com a activitat econòmica de serveis.

Seria desitjable que aquest discurs s'estengui fins a l'ensenyament universitari, tal com requereix el Marc europeu d'educació superior en el qual se situa una part significativa de la FP. D'aquesta manera, el repte actual d'integració contemplaria l'articulació de la FP per l’ocupació amb l'FP bàsica, mitjana i superior, i de totes elles amb l'ocupació i les relacions laborals. Objectiu ambiciós, sens dubte, però crític, i que, com demostra l'experiència de la major part dels països europeus, no pot abordar-se des dels "sistemes formatius" cap al sistema de producció i ocupació, sinó al revés, posant aquells al servei d’aquest.

La planificació per a l'acció d'aquesta reforma que recuperi l'objectiu d'integració de la FP com a fórmula per assegurar la seva coherència amb les necessitats de la competitivitat i l'ocupació s'hauria de traduir en l'elaboració i aprovació d'un instrument estratègic nacional i plurianual. És a dir, un tercer pla o programa nacional d'FP que articuli aquests objectius i els orienti cap al compliment de l'Estratègia Europea pel que fa als objectius de qualificació i ocupació en l'horitzó 2020.

2. Respecte dels objectius de qualificació i ocupació

No és possible una reforma sense establir els passos lògics de l’"organització de l'acció" que implica establir el model alternatiu que pretén construir-se, la recopilació de la informació que el sustenti, l'extrapolació i planificació de les accions que el propicien, i les formes de control i correcció dels efectes que es puguin produir. Fins ara, en el cas de l'FP, aquesta falta de concreció es manifesta en la indefinició respecte dels objectius de qualificació i ocupació que es volen assolir.

Una veritable reforma de l'FP ha de respondre a una pregunta prèvia: quins objectius de qualificació i, particularment, d'ocupació, es volen assolir. Això requereix concretar les competències que volen proveir, els col·lectius destinataris i com es vol traduir aquest esforç en ocupació i competència acreditada. És a partir d'aquí quan cobra sentit el debat sobre el tipus de formació que millor respongui a aquests objectius, quin és el finançament necessari i qui ha proveir-lo de manera més eficient, tant des del punt de vista de la planificació com de l'execució. Siguin els que siguin, la reforma que proposem es basa en la seva orientació cap a objectius concrets de qualificació i ocupació, supeditant a aquests objectius els interessos legítims però secundaris dels gestors i actors de les ofertes formatives.

Segons això, el model de finançament i de gestió de la FP dependrà dels objectius d'aprenentatge i d'ocupació que es vulguin assolir. Si no es fa així, com succeeix amb la Llei 30/2015 en el cas de la FP per l’ocupació, la reforma es converteix en un mer exercici per facilitar el repartiment dels fons disponibles, decidir qui ha o no de gestionar-los i com es controla el seu ús, sense considerar fins a quin punt respon als problemes de qualificació i competitivitat, i com es relaciona amb els altres instruments del sistema educatiu-formatiu, per donar una resposta conjunta en una matèria d'enorme transcendència.

En resum:

1. L'FP requereix conciliar objectius concurrents des de la perspectiva de la població activa (ocupabilitat) i de les empreses (productivitat, competitivitat).

2. Els objectius vinculats a la reforma han de ser coherents amb les circumstàncies concretes del mercat de treball.

3. Identificar correctament els objectius que es volen assolir amb la FPE resulta decisiu per identificar els responsables del finançament que es vinculi a cada objectiu i triar el model de gestió més adequat per aconseguir-ho.

1. Incrementar la qualificació bàsica de la població activa

Encara que no resulti senzill quantificar aquest concepte limitador de l'ocupabilitat, l'EPA reflecteix un seriós problema de qualificació que es concreta en els dos milions i mig de persones desocupades que no superen l'educació primària. Com ja s’ha indicat anteriorment, l'OCDE considera no qualificada a gairebé la meitat de la població activa espanyola, ja que el 47.38 % (EPA 4t2017 –INE) d’aquesta, d’entre 25 i 64, no supera el nivell ISCED 2 ( fins a ESO), enfront del 25% de mitjana OCDE i el 24% de mitjana UE21 (Education at a Glance. OECD Indicators 2013). Globalment, el 49% de la població de 25 a 64 anys no està qualificada professionalment enfront del 29% de la mitjana europea:

• taxa d’atur a Espanya fins a ISCED 2: 24%

• taxa d’atur UE 28 fins a ISCED 2: 14,1%

• taxa d’atur a Espanya amb formació superior a ISCED 2: 15,9%

• taxa d’atur UE 28 amb formació superior a ISCED 2: 6,6%

Font: EUROSTAT -3r trimestre 2017

Aquest enfocament és també coherent amb la Recomanació del Parlament Europeu i del Consell de 18 de desembre de 2006 sobre les competències clau per a l'aprenentatge permanent (DOCE 30.12.2006) que insta els Estats membres a assegurar aquestes competències a tota la població com a primera mesura d'una política d'ocupació inclusiva.

En realitat, aquest primer problema de baixa qualificació global en el sistema d'ocupació espanyol té dues perspectives. La que es refereix al flux de persones que egressa del sistema educatiu i pretén incorporar-se al mercat laboral sense arribar a suficient qualificació i la que es refereix a l'estoc de població activa no qualificada, ja sigui ocupada o desocupada.

El flux de persones no qualificades s'ha reduït però no s'ha frenat. La taxa d'abandonament escolar prematur és encara actualment una mica superior al 18%, encara que va arribar a superar el 31% el 2009 davant l'objectiu europeu del 10% el 2020. L'FP actualment no disposa de mecanismes concrets per respondre a aquest repte, que es considera com a responsabilitat del sistema educatiu, encara que sigui el sistema productiu i d'ocupació qui pateix les conseqüències. Per la seva banda, l'estoc de població activa no qualificada tampoc es redueix. Entre altres coses, perquè les persones amb menys qualificació són proporcionalment els que menys participen en les iniciatives formatives de la FP.

No es pot abordar seriosament la reforma de l'FP sense tenir en compte aquesta situació perquè el problema de la manca de qualificació bàsica del capital humà és, quantitativament i qualitativament, el més important de tots els que s'enfronta el sistema educatiu-formatiu espanyol, almenys per dos motius:

• Perquè afecta greument a la igualtat d'oportunitats i a la cohesió social, ja que limita les possibilitats d'ocupació d'una part significativa de la població activa i la condemna a l'atur crònic o a l'ocupació precària sense que ni tan sols pugui beneficiar-se de les ofertes formatives i de les altres polítiques actives que requereixen competències bàsiques inicials;

• Perquè limita l'eficàcia i encareix el cost de les mesures posteriors de política activa d'ocupació i, com a conseqüència, obliga a mantenir polítiques passives pal·liatives, cada vegada més assistencials i menys laborals (ampliació de subsidis, Prepara, programa per a aturats de llarga durada que han esgotat prestacions, etc.).

Per això, la reforma de l'FP ha de contemplar com a primer objectiu el de procurar competències bàsiques a la població activa que no les hagi assolit en el sistema educatiu. Com a resposta, aquest objectiu requereix una formació "d'oferta" cap als que es troben objectivament en aquesta situació, fins i tot amb caràcter previ i condicional per participar en altres programes de política activa d'ocupació o respecte de la consecució d'ajudes públiques de caràcter assistencial. De fet, aquestes ajudes podrien convertir-se en un component actiu de la formació, substituint el seu caràcter assistencial per un concepte d'ajuda formativa que conscienciï als destinataris sobre el compromís d'assolir com a mínim aquesta qualificació bàsica.

En termes quantitatius sembla evident que l'objectiu hauria de ser, inicialment, situar-se en les mitjanes europees. Això implica:

1) Reduir el flux de persones no qualificades fins al 14% (mitjana actual europea), encara que sense perdre de vista que l'objectiu 2020 és reduir-lo al 10%.

2) Reduir l'estoc de persones no qualificades (entre 25 i 64 anys) en 20 punts fins situar-lo per sota del 30% del col·lectiu. Això implica formar aproximadament a unes 500.000 persones en el menor temps possible.

Donada la duplicitat actual entre la FP educativa i laboral, el primer que sembla lògic és distribuir aquests subobjectius que, raonablement, hauria de portar a què un tipus de formació concentri els seus esforços en frenar el flux, actuant sobre els titulats del sistema educatiu i fins als 25 anys, i un altre es concentri en l'estoc, donant prioritat als més joves a partir d'aquesta edat.

D'altra banda, encara que aquesta formació pugui simultaniejar-se amb l'ocupació i fins resulta desitjable que així sigui, la veritat és que aquesta situació excloent no hauria de condicionar-se al funcionament d'un model dual que, de moment, ni tan sols funciona amb les persones de més qualificació. Per tant, ens inclinem per una formació "d'oferta" a través d'un itinerari dissenyat específicament per a aquest objectiu i per a aquest grup social.

En l'enfocament integrat, aquest itinerari d'oferta per evitar l'exclusió per manca de qualificació bàsica hauria també d’integrar els objectius i recursos actualment dispersos entre la FP bàsica (gestionada en l'àmbit educatiu) i una part de la FPE dedicada a aquest mateix objectiu.

2. Facilitar la transició inicial a l'ocupació i reduir la desocupació juvenil

L'EPA apunta la dada que el 10,6% ( EPA 4t trimestre 2017 –IDESCAT) dels aturats (més de 400.000 persones) no ha treballat i que el 64,6% d'ells té menys de 25 anys (EPA 4t trimestre 2017 –IDESCAT). Caldria sumar a aquest grup les persones que no es consideren aturades perquè estan cursant estudis i que, raonablement, també necessitaran a curt o mitjà termini una primera oportunitat laboral. Naturalment, en aquest grup es poden trobar part dels destinataris de l'objectiu anterior per tractar-se de persones no qualificades, per la qual cosa caldrà considerar que el encavalcament parcial entre ambdós objectius.

A Espanya, la taxa d'atur juvenil és superior al 40% més del doble de la mitjana europea (17.3 % ), i indica clarament que aquest objectiu d'accés a la primera feina no es compleix de manera satisfactòria. Diluïdes les responsabilitats i els mitjans entre diferents administracions (educatives i laborals, general i autonòmiques) ningú sembla ser responsable d'aquesta situació que, fet i fet, és determinant de la desocupació juvenil i té altres conseqüències funestes sobre l'exclusió social, l'edat d'emancipació, la natalitat, l'economia submergida, etc.

Des de la perspectiva de la qualificació per a l'ocupació, que és la que fixa la lògica de tota la reforma de la FP que es proposa en aquest document, l'objectiu de facilitar l'accés a la primera feina es concreta en el fet que la FP sigui el recurs públic fonamental per facilitar l'accés a una primera experiència laboral al nombre més gran possible de persones i que ho faci tan aviat com sigui possible de fet, aquest objectiu és el cor de la FP concebuda com a política pública a tot Europa per la seva doble funció de proveir qualificació i facilitar un primer accés a l'ocupació. Per això, a la resolució d'aquest repte de FP amb accés a la primera ocupació es dediquen la major part dels recursos públics disponibles, fonamentalment a través de fórmules duals d'aprenentatge, que ara es veuen reforçades amb els recursos per a la "garantia juvenil".

D'acord amb l'experiència internacional, la FP dual sembla la resposta més lògica i eficient per atendre aquest objectiu amb certes garanties. Però quan s'invoca l'èxit d'altres països en la consecució d'aquest objectiu bàsic de la FP a través de fórmules duals no sembla que hi hagi excessiu interès per comprendre els elements que el fan viable i molt menys per adoptar-los.

En gairebé tots els casos, la FP dual per a l'accés a la primera feina té caràcter tripartit. En el cas alemany, el Govern, federal o territorial, al costat dels empresaris i els sindicats, sustenten la planificació, disseny, finançament, gestió, seguiment i avaluació del sistema. Empresa per empresa, sector a sector, empresaris i sindicats congestionen els plans i les accions de FP. Són ells els que estableixen i impulsen la relació entre els seus centres de treball i els centres formatius. Els recursos econòmics procedeixen en part dels pressupostos generals, en part de les quotes i, la part fonamental, de les mateixes empreses, que inverteixen de forma voluntària en el sistema. El mateix succeeix en el cas suís (com ja es va indicar, el 80% de la població suïssa accedeix al seu primer treball a través de l'FP dual entre els 16 i els 21 anys, d'on es deriva una taxa d'atur juvenil del 8 %, sis vegades inferior a l'espanyola) i en qualsevol sistema dual que s'analitzi. La convergència de l'interès públic i privat és la base del sistema dual i la clau del seu èxit. En contra del que es diu habitualment, la convergència d'interessos és la clau de l'èxit al marge de la mida de les empreses participants.

Com és obvi, disminuir la desocupació juvenil i elevar la qualificació bàsica implica aprendre mentre es treballa. Requereix una adaptació operativa i metodològica dels sistemes de qualificació educatius / formatius, de la dinàmica de les empreses, de la concepció de les relacions laborals i, sobretot, d'una profunda reforma cultural per convertir una pregunta clàssica disjuntiva (estudies o treballes) en una resposta conjuntiva (estudio i treballo).

En aquest enfocament, s'assumeix que el "centre" de formació essencial és l'empresa i l'ofici s'aprèn exercint-lo. Majoritàriament, els "centres de formació" ofereixen docents que no exerceixen la professió i només permeten fer l'activitat professional de forma simulada. A la FP dual són aquests els que han de posar-se a disposició de les empreses, on "s'aprèn perquè es treballa". El cercle es tanca amb les fórmules contractuals específiques, preferentment definides i impulsades a través de la negociació col·lectiva, per facilitar l'accés a la primera ocupació.

Convé entendre que la característica essencial de la formació dual no és només la simultaneïtat en el procés d'aprenentatge entre centre de treball i centre de formació, sinó, de manera essencial, l'aprenentatge i l'acreditació de competència a través de l'ocupació. En altres paraules, la diferència essencial entre la formació dual i les fórmules d'alternança en l'aprenentatge i estada a les empreses que es van introduir en el model educatiu i laboral espanyol en la dècada dels noranta (FCT, pràctiques no laborals, etc.) consisteix en el fet que, en el cas de la fórmula dual, l'alumne és també treballador, manté una relació laboral amb les empreses en què aprèn mentre treballa, i percep un salari per això¹.

És precisament l'establiment d'una relació laboral ordinària amb l'alumne-treballador el que permet a l'empresa aprofitar la capacitat de treball efectiu del mateix i, per tant, beneficiar-se de la productivitat marginal que aquest generi. A canvi, se suposa que l'empresa podrà sufragar no solament el cost salarial sinó també el cost de la formació, almenys en la seva major part.

Aquesta qüestió és crítica per a la viabilitat financera del model de formació dual. La participació de les empreses no pot ni ha de resultar passiva, en el sentit que es limitin a acollir alumnes sense una efectiva vinculació laboral i, per tant, sense una translació formal al seu marc de relacions laborals i a la seva activitat productiva, incloent-hi la percepció salarial encara que sigui amb caràcter adaptat a les circumstàncies de productivitat i aprenentatge del treballador. Tant des del punt de vista de l'alumne, que no participaria en la vida real de l'empresa, com des del punt de vista d'aquesta, que es veuria en l'obligació de tractar els alumnes com aliens a la seva natural activitat de producció de béns i serveis. En altres paraules, les empreses poden i han de participar en el model amb totes les conseqüències, incloent-hi la cobertura de les seves veritables necessitats productives i la generació de valor associada. A canvi d'això, paguen un salari i assumeixen, total o parcialment, el cost de la formació. Com ha demostrat l'experiència europea, aquesta és l'única possibilitat real per finançar una FP dual generalitzada.

En el fons, tot sistema dual viable busca complementar aportacions fent a cadascun responsable de la part del sistema del qual es "beneficia", amb excepció del treballador, per a qui resulta gratuït, a canvi del seu treball i l'aprofitament de la formació. Hi haurà qui digui que el treballador suporta la diferència entre el menor salari que percep per ser aprenent i el que rebria en cas de no ser contractat com a tal. Però això és fals. En primer lloc, perquè el treballador que no està treballant no està rebent cap salari, i no es pot comparar un salari cert amb un teòric inexistent. En segon lloc, perquè aquest enfocament desconeix que el salari es correspon amb la productivitat marginal que aporta el treballador. Per això, no només és lògic que el salari de l'aprenent sigui menor que el del treballador qualificat, la productivitat del qual és més gran, sinó que ha de ser així necessàriament des del punt de vista del càlcul econòmic.

Aclarit que l'aprenent és beneficiari net del sistema dual, és cert que l'empresa obté benefici de la productivitat del treballador. Per això, una part d'aquest benefici es repercuteix en forma de "quota d'aprenentatge" (a França), en el pagament del cost de la formació (Alemanya), en el salari de l'aprenent (Suïssa) o en una combinació de tots ells. Per la seva banda, el conjunt de la societat es "beneficia" amb l'aprenentatge perquè disminueix la desocupació, evita polítiques assistencials, estalvia recursos formatius públics que, a més, serien menys eficients, i genera una expectativa futura de cotització i ingressos fiscals. Aquest és el motiu pel qual es dediquen abundants recursos públics nacionals que, en el cas espanyol, podrien complementar-se amb aportacions del FSE.

Finalment, convé tenir present que en l'FP dual resulta decisiva la participació de les organitzacions empresarials, als quals correspon el repte de la relació amb les empreses. En aquest sentit, el seu paper és facilitar els elements necessaris perquè el sistema funcioni: la identificació de les empreses, la intermediació entre aquestes i els centres de formació, el control dels abusos en col·laboració amb la Inspecció de Treball, habilitar i formar els tutors de les empreses per acollir aprenents. Aquestes són les funcions essencials de les organitzacions empresarials en la FP a la major part d'Europa en què hi ha formació dual: la de les Cambres de Comerç a Alemanya, la de les organitzacions sectorials paritàries a França, la de la vella estructura gremial britànica, la de les organitzacions sectorials suïsses. En el nostre cas, el III Acord Nacional per a l'Ocupació i la Negociació Col·lectiva (BOE 20 de juny) representa una gran oportunitat en aquesta direcció.

Si considerem el límit d'edat de 30 anys que es va acordar en l'incipient model dual espanyol regulat en 2012 (almenys, mentre la taxa d'atur no baixi del 15%), i tenim en compte totes les persones que mai han treballat en aquest grup d'edat (16-30 anys) el sistema d'FP en format dual haurien de ser capaç de donar resposta aproximadament a uns 400.000 aprenents cada any.

És evident que això no és possible sense alinear cap a aquest objectiu els fons disponibles de l'FP "educativa" i una part substancial dels de la FPE, acompanyant-los d'una reforma laboral complementària. Per cert, l'argument que l'FP dual requereix una determinada mida en les empreses perquè pugui articular l'aprenentatge en els centres de treball, no és enterament cert, com demostra l'experiència d'altres països. Més aviat, la dificultat del model rau en què s'aborden seriosament altres aspectes:

• l'existència d'un tipus de contracte específic d'aprenentatge, tradicionalment rebutjat i desprestigiat en la tradició de les relacions laborals a Espanya (recordem les referències al "contracte escombraries");

• la voluntat de les empreses de participar en la formació, entesa com una obligació envers el conjunt del sistema productiu i amb la seva pròpia viabilitat i competitivitat;

• la convicció empresarial que també s'ha de retribuir el treball i l'esforç d'aprendre dels treballadors menys qualificats, admetent que doni lloc a determinats drets socials i, sobretot, a l'assumpció dels costos inherents a l'aprenentatge en l'empresa;

• l'acceptació dels representants sindicals que l'aprenentatge en l'ocupació és un procés necessari, que repercuteix favorablement en l'ocupabilitat, però, fins que no s'assoleix el llindar d'acompliment, requereix un tractament diferencial des del punt de vista del salari i dels drets laborals;

• la necessitat d'aportar mitjans específics per a aquesta modalitat formativa, que implica l'adaptació dels continguts, el disseny d'itineraris d'aprenentatge en el lloc de treball i en el centre formatiu, el desenvolupament de noves formes de motivació, seguiment, tutoria i avaluació;

• la decidida voluntat dels docents d'adaptar els seus coneixements, els seus mètodes d'ensenyament i el seu horari i lloc de treball, si cal, per facilitar l'aprenentatge en el entorn laboral;

• la voluntat dels alumnes de suportar l'esforç de treballar i formar-se al mateix temps, admetent que, fins que no adquireixen la formació i productivitat necessària, no poden aspirar a condicions homogènies amb els treballadors qualificats.

• la corresponsabilitat publicoprivada en el finançament i en la gestió de l'FP dual, articulant i compensant la productivitat marginal aportada pels alumnes-treballadors, el cost salarial / extra-salarial del contracte de treball formatiu i el cost de la formació.

3. Facilitar la reinserció en el mercat de treball

El sistema d'FP ha de contemplar l'objectiu de la tradicional formació ocupacional concebuda com a política activa d'ocupació. En aquest cas, en la major part dels països és tradicional que el finançament provingui dels pressupostos generals públics que financen les polítiques actives d'ocupació, encara que aquests integrin per a aquesta finalitat una part de la recaptació de la quota obligatòria de formació dels assalariats, en una mena de solidaritat dels ocupats cap als aturats. Així succeeix en el cas espanyol, en què és testimonial l'aportació de fons públics procedents de la fiscalitat general i, per tant, la formació de desocupats es finança amb la solidaritat finalista de les empreses i els ocupats a través de la quota i de les aportacions del FSE.

L'experiència de gestió en altres països es basa en el disseny d'itineraris que s'adaptin a un nombre determinat de tipus, patrons o grups de desocupats. En alguns casos, com succeeix en el cas dels aturats sense qualificació bàsica als que ja ens referim en l'objectiu a), sembla raonable que la primera acció formativa es dirigeixi a pal·liar aquesta necessitat. En altres, el raonable és que la formació sigui dual, utilitzant el model d'intervenció d'accés a l'ocupació que es va proposar en l'objectiu b), sempre que es compleixin les condicions per al contracte laboral que ho permeti realitzar (en el cas espanyol, bàsicament que siguin menors de 30 anys). En aquest sentit, hi ha diversos països que han generalitzat la formació dual per als aturats, bé mitjançant la creació de contractes d'aprenentatge "ad hoc" (per als aturats de llarga durada, per a majors de 45 anys, etc.), bé estenent el contracte per a la formació i l'aprenentatge als majors de 30 anys, almenys per a aquests supòsits concrets.

En el nostre cas, som conscients de les dificultats culturals i de la pròpia capacitat del sistema empresarial productiu que ja planteja la formació dual, encara que només s'apliqués als desocupats més joves que cursen formació de cicle llarg que mai han treball i siguin menors de 30 anys. Així que no sembla realista plantejar, d'inici, l'extensió de la FP dual a la resta dels aturats.

També és cert que la taxa de cobertura formativa se situa al voltant del 13% dels aturats, encara que un objectiu raonable de formació ocupacional hauria de ser que almenys el 20% de les persones no ocupades puguin realitzar formació cada any.

4. Adaptar les competències dels treballadors de les empreses

Quan la Unió Europea es va enfrontar al repte d'assignar un primer nivell d'objectius als sistemes nacionals d'FP pel que fa a la formació dels treballadors de les empreses, va establir una classificació de la formació en funció del seu grau de transferibilitat per identificar el principal "beneficiari" segons qui capitalitzi en major mesura el resultat de la formació.

En aquest sentit, no és el mateix una formació general que permeti adquirir competències útils per treballar en qualsevol empresa d'un mateix sector, que una formació específica per adquirir competències que només són recognoscibles i aplicables a l'empresa en què s'està treballant. D'aquesta classificació es pot derivar el major o menor interès públic de la formació i, en funció d'aquest, es poden repartir les càrregues financeres per a la seva realització i decidir el model de gestió.

És interessant subratllar que aquesta distinció tipològica de les competències que poden ser adquirides a través de la formació per a l'ocupació no s'ha utilitzat gairebé a Espanya. Però, més interessant, és el fet que no s'hagi substituït per cap altra assimilable que ajudi a planificar, amb un propòsit general i, el que és més important, a establir qui ha de pagar cada un d'aquests tipus de formació i qui ha de gestionar-la.

En aquest sentit, per simplificar la identificació de la formació general, el més senzill és considerar si la formació s'orienta a l'obtenció d'una acreditació general reconeguda. És a dir, si desenvolupa un o diversos mòduls formatius d'un títol o d'un certificat de professionalitat. Si no és així, la formació seria específica.

Amb aquest esquema de doble interès, segons es tracti de formació general o específica:

• La formació general hauria de ser finançada en part amb càrrec a la quota de formació i, en part, a càrrec de fons públics no finalistes; pels mateixos motius, la gestió d'aquest tipus de formació hauria de ser doble:

• • A través de les organitzacions empresarials o paritàries;

• • A través dels centres acreditats;

• La formació específica passaria a ser bàsicament responsabilitat de cada empresa i ha de ser cada empresa qui la pagui i la gestioni; per això, hi ha dues opcions: o bé que es reservi una part de la quota com succeeix en el nou model francès en què l'empresa pot gestionar directament el 0,2% de la seva massa salarial (1/5 de la quota obligatòria), o bé que l’aporti amb la resta de la quota perquè sigui l'organització empresarial, paritària o no, qui se la proporcioni. En el primer cas, l'empresa optarà per impartir amb recursos externs o contractar-la a algun proveïdor de formació, sense cap limitació més que la de gastar el percentatge obligatori.

Aquesta fórmula té avantatges evidents sobre el sistema actual. D'una banda, identifica des de l'inici el tipus de formació en funció de l'objectiu de qualificació que persegueix, general o particular. De l'altra, evita intermediaris i ineficiències.

3. Respecte del finançament i la gestió

En l'apartat dedicat a la inadequació del finançament en la 1ª part d'aquest document ens referim, entre altres coses, a les dificultats del model actual per assignar diferents graus de responsabilitat per contribuir al sistema en funció dels interessos i dels objectius que persegueix cada tipus de formació i els seus protagonistes. La nostra premissa és que aquests interessos s’haurien de traduir en una relació més directa entre el recurs financer, la identificació de qui ha d'aportar i l'objectiu de qualificació a què respon. Perquè això sigui possible és necessari identificar els objectius i els principals beneficiaris i responsables de cada un d'ells.

Però, a més d'un criteri de responsabilitat, l'assignació de diferents rols de finançament i gestió en funció d'objectius i dels tipus de formació vinculats als mateixos, respon a un principi de transparència i d'eficiència. Un cop identificat un objectiu al qual ha de respondre un tipus de formació, el més eficient i lògic és que un mateix actor aporti, recapti i gestioni.

No té sentit que les empreses aportin una quota per satisfer una necessitat pròpia, com la formació contínua dels seus treballadors, que recapta un organisme intermedi (Seguretat Social), que gestionen altres organismes (Sepe, CCAA, Fundació Tripartita estatal i autonòmiques) per què una part d’aquests fons aportats tornin a l'empresa per satisfer la seva necessitat i, a més, de forma condicionada en temps i forma. Si la premissa és que el gestor final ha de ser l'empresa perquè és qui coneix la seva pròpia necessitat i qui ha de decidir com satisfer-la, aquest recorregut només condueix a perdre eficiència, ja que una part dels recursos que haurien d'anar directament a la formació es quedin als organismes recaptadors i gestors intermedis.

El mateix cal dir quan la resposta formativa s'articula en mode d'oferta per a la formació dels assalariats. No té sentit que sigui un tercer, l'Administració, qui decideixi quina formació i a través de quins gestors s'apliquen els fons finalistes que paguen les empreses, com si aquestes no poguessin decidir directament de manera individual o agrupada.

Si, com es va explicar en l'apartat d'objectius, cal una aportació de les empreses al sistema per a altres fins (competències o FP bàsica, reinserció d'aturats, etc.) i aquests recursos han de ser gestionats pels Serveis Públics d'Ocupació per garantir el principi d'equitat i per aplicar criteris generals de política d'ocupació, el més lògic és que només aquesta part de l'aportació empresarial s'aporti a un fons públic perquè, si escau, complementi el finançament procedent de la fiscalitat general.

En definitiva, el que es proposa és:

1) Clarificar el finançament, com es va fer en el seu moment amb el finançament del sistema de salut respecte de la Seguretat Social, al marge de la forma de recaptació. Això permetria identificar el que aporta a l'FP l'Administració i el que aporten les empreses i relacionar-lo amb la necessitat o l’objectiu per al qual l'aporten.

2) Reduir al mínim necessari les despeses administratives de recaptació i gestió per aconseguir que la major part dels recursos disponibles es dediquin a la formació.

3) Aproximar en tot el possible els recursos a qui pot i ha de decidir sobre la seva aplicació de manera més eficient, és a dir, en funció de l'objectiu que s'assigna a aquesta part dels recursos.

Per complir amb aquestes mateixes premisses de responsabilitat, eficiència i transparència, la nostra proposta és adoptar un sistema que combini recursos públics amb fons privats aportats, en uns casos, mitjançant quota obligatòria, en altres, mitjançant aportació suplementària no obligatòria.

Ja s'ha comentat la conveniència de separar i donar transparència a les fonts de finançament, com ja va passar amb els fons per a la sanitat pública. Les sentències del TC i el Tribunal de Comptes han reiterat que la quota de formació té caràcter finalista i no forma part de la caixa única de la Seguretat Social. També és pertinent evitar la pèrdua de recursos per motius burocràtics i les ineficiències que generen els òrgans administratius intermedis en una part del sistema en què no només no es necessita la seva intervenció, sinó que resulta contraproduent pels costos i les rigideses que genera. És el cas de la formació dels treballadors propis assalariats, del compte i dels permisos de formació, dels contractes formatius i la formació dual i, per descomptat, de la inversió actual i potencial per sobre de la quota obligatòria.

Però de tots els arguments possibles, és essencial el de recuperar la "visibilitat" de la inversió en formació. Malgrat l'avenç que va suposar la formació de demanda, la quota formativa s'ha convertit en un impost més o, pitjor encara, en un cost associat a l'ocupació. Com hem explicat, aquest sistema desvincula les empreses de la formació i, sense referències de la rendibilitat de la formació, converteix la quota en el sostre de despesa.

D'altra banda, és fonamental tornar a les empreses individualment la capacitat de decidir sobre la formació dels seus propis treballadors, de les millors formes i moments per integrar-la amb la seva pròpia activitat productiva i de la llibertat per seleccionar proveïdors als quals triïn, paguin i avaluïn de manera directa.

D. Respecte de la governança social del sistema

L'actual participació de les organitzacions empresarials i sindicals en els consells de FP i en els ens tripartits estatals i autonòmics no pot considerar-se un model òptim de governança. En el primer cas, es limita a funcions consultives i en el segon a l'execució de solament una petita part de l'oferta de FP. Però, més enllà d'això, no existeix un sistema de governança per acordar els objectius de qualificació i ocupació (siguin els que es proposen en aquest document o altres) i molt menys per decidir l'assignació de recursos a aquests objectius (sigui en la forma que s'ha proposta o en una altra).

El resultat és un model inconnex, parcel·lat, que no s'orienta a objectius transparents i avaluables, i que no fa correspondre els seus mitjans financers amb aquests objectius. En aquestes condicions, és també improbable que aquests es traslladin a la negociació col·lectiva i a la concertació general sobre el mercat de treball o sobre l’educació.

Per tot això, sembla imprescindible que la reforma de la FP contempli una reformulació del sistema de governança social, tal com fa la Llei francesa de 2014. En el cas francès, s'ha establert un nivell general de concertació i un nivell sectorial (20 sectors), fent correspondre cada un d'ells amb una família professional. Cadascun d'ells disposa del seu propi ens de recaptació i gestió dels fons de la quota obligatòria. Es procura facilitar així la coherència entre famílies d'ordenació de les qualificacions i les ofertes formatives (26 en el nostre cas), mitjans financers (recaptació de la quota obligatòria), planificació de l'oferta formativa general i negociació col·lectiva.

En el nostre cas, a la manca de governança social del sistema s'afegeix la complexitat administrativa territorial, ja que les comunitats autònomes són competents en l'execució educativa i laboral. Però la legislació estatal podria i hauria d'establir un marc general que asseguri la governança social del sistema de FP sobretot per assegurar la coherència entre aquest i el funcionament del mercat de treball.

En aquest sentit, en l'àmbit de l'FPE, la Llei 30/2015 ha estat una oportunitat perduda per reformular la governança social recolzant-se en el nou paper que es vol reservar als agents socials al marge de la gestió directa de la formació. No s'ha de confondre la gestió més o menys directa de la formació amb la participació de les organitzacions empresarials i sindicals en el sistema d'FP que transcendeix amb molt a aquesta gestió i que resulta imprescindible per establir la vinculació entre la FP i el mercat de treball.

Concretament, el sistema de governança hauria de començar amb dos acords bàsics i complementaris: un referit als objectius i un altre a les previsions de mitjans financers per a cada objectiu, amb l'especificació del seu origen (públic, privat finalista obligatori o no obligatori). És imprescindible verificar almenys anualment el compliment d'aquests acords i, si escau, la seva actualització.

Així doncs, és necessari aprofundir en un nou procés de concertació estratégica i un cop determinats els objectius i els mitjans financers, el sistema requereix també un nivell de governança social en la recaptació, en l'execució pressupostària, en la planificació de l'oferta formativa general i en l'avaluació dels resultats. En aquestes funcions resulta imprescindible concretar el paper d'empreses i treballadors, a través dels corresponents instruments de participació i decisió amb o sense la participació de l'Administració Pública.

---