REFORMA DE L’ADMINISTRACIÓ I QUALITAT INSTITUCIONAL

REFORMA DE L’ADMINISTRACIÓ I QUALITAT INSTITUCIONAL

Quim Brugué (Universitat de Girona)

Ningú sembla satisfet amb els funcionament de les institucions públiques. Els ciutadans afirmen patir-les, mentre els propis actors administratius troben poques raons per defensar-les. Proclamem, des de fa almenys tres dècades, la imperiosa necessitat de reformar l’administració; però restem estancats i ens mostrem incapaços de trobar solucions efectives.

En les properes pàgines recuperarem aquest debat i insistirem en línies de transformació institucional que ja han estat apuntades amb anterioritat. Ni existeix una recepta màgica ni aportarem novetats miraculoses, però sí que insistirem i persistirem en defensar una transformació administrativa del tot imprescindible pel benestar i el progrés de la nostra societat. Ho farem de manera breu i a partir de tres apartats: en el primer recordarem on som, en el segon ens preguntarem on ens agradaria estar i, finalment, en el tercer buscarem la millor forma d’assolir els nostres objectius.

1. On som? Reptes de l’administració pública actual

Malgrat tractar-se d’un tema àrid i poc atractiu, els acadèmics i els professionals portem molts anys analitzant la situació de l’administració pública i, per tant, disposem d’un diagnòstic molt detallat i compartit. S’han redactat múltiples informes i document sobre l’estat de les nostres institucions, de manera que ara ens limitarem a subratllar els principals problemes que l’administració arrossega de manera ja gairebé crònica. L’administració pública és, usant una metàfora un enorme vaixell amb grans dificultats per maniobrar, que s’està desballestant, que s’allunya inaccessible i que ha perdut el rumb.

• Les nostres administracions són espesses, lentes, complicades i funcionen com una tranyina normativa que sembla pensada per desactivar qualsevol capacitat d’actuació. Una acumulació de traves que redueixen la seva agilitat i que imposen una rigidesa extenuant. El resultat de tot plegat és la contradicció entre la velocitat del món actual i l’estancament de les nostres institucions, incapaces de seguir el ritme.

• Paradoxalment, aquest vaixell dens i pesat també és una estructura en descomposició. Dècades de discursos i pràctiques privatitzadores -en el sentit més ampli del terme- han erosionat els seus ciments i desacreditat el seu funcionament. Un desgast que ha deixat a les institucions públiques sense energia transformadora.

• Malgrat les retòriques invocacions al valor de la proximitat o a posar les persones en el centre, les nostres administracions segueixen caracteritzant-se per la distància i la indiferència. Hem apostat darrerament per les noves tecnologies, però aquestes semblen haver produït resultats diferents als esperats i, en lloc de facilitar l’accés, apareixen com nous murs, cada cop més infranquejables, per la majoria la població.

• Ens estem referint a importants dificultats de funcionament, però potser el més greu de la nostra administració és la manca de rumb; de visió de futur. No sabem on anem i, per tant, mostrem dèficits de planificació i avaluació.

Amb aquest panorama, qui vol embarcar-se amb aquesta administració pública? Més enllà de la metàfora, es tracta d’una pregunta que ens porta a una resposta preocupant i que fa referència a una enorme desafecció i descrèdit. Una desconfiança acumulada que fins i tot inhibeix la voluntat de transformar-la.

2. On voldríem estar? Horitzons per l’administració pública de futur

La situació de partida és, doncs, tant preocupant com compartida; mentre que a l’hora de definir els horitzons de futur -almenys de manera genèrica- també emergeix el consens entre els analistes. Aquest acord sobre on voldríem estar pot expressar-se de moltes maneres; però sol referir-se a la necessitat de millorar la capacitat de les nostres administracions públiques. Ho hem resumit a través d’esmentar 6 tipus de capacitats que caldria promoure:

1. Capacitat institucional: una administració sòlida i de qualitat. D’entrada, hem de dissenyar unes institucions coherents i solvents que superin les tradicionals dificultats de maniobra de les administracions públiques. Organitzacions sòlides que ofereixin serveis de qualitat i despleguin polítiques públiques amb eficàcia.

Reforçat la capacitat institucional implica (1) simplificar processos i concentrar-se en els resultats (reduir les traves administratives); (2) apostar per la transparència i el bon govern (alliberar-nos de la corrupció i rendir comptes); i (3) superar el mite de la sobredimensió (es necessiten més recursos, no menys).

2. Capacitat dels recursos humans: una administració que aposta pels seus treballadors/es. Les persones són el recurs clau de qualsevol organització i, per tant, especialment en el context de jubilacions massives dels propers anys, caldrà centrar-se en un procés de renovació que marcarà el futur de les nostres institucions públiques.

Així doncs, resulta crucial articular una política de funció pública que avanci en almenys 3 direccions: (1) dimensionar la plantilla (aprofitar el context de renovació per dotar-nos dels recursos humans necessaris en cada àmbit); (2) definir perfils i mecanismes de selecció (incorporar nous coneixements i habilitats adaptades a les necessitats actuals); i (3) captar talent i joventut (canviant la percepció sobre unes institucions poc atractives per professionals transformadors i innovadors).

3. Capacitats relacionals: teixir xarxes i col·laboracions. Les administracions públiques s’han mostrat tradicionalment com un conjunt d’espais aïllats i desconnectats entre ells. Invocant l’especialització, les institucions han desactivat les capacitats relacionals; imprescindibles quan -com avui- hem d’abordar problemes polièdrics.

Per tant, davant la complexitat cal desplegar (1) la capacitat de teixir xarxes (superar les estructures jeràrquiques i aprendre a treballar plegats des de la confiança i el reconeixement de la interdependència) i (2) la capacitat de col·laborar (superant l’èmfasi en la competència i l’especialització i, en canvi, apostant pels diàlegs, les trobades i la construcció conjunta).

4. Capacitat de cura: situar la ciutadania en el centre. Davant les dificultats d’accés i de la poca eficàcia de les respostes administratives, caldrà apostar per situar a la ciutadania en el centre de les intervencions públiques. Proximitat i sensibilitat per recuperar la capacitat de tenir cura de la població.

No es tracta, però, com havia estat habitual, de copiar el discurs sobre l’orientació al client usada en el món empresarial. Es tracta, en canvi, de centrar-nos en el concepte de ciutadania; en uns ciutadans amb drets i obligacions públiques independents de la seva capacitat d’articular demandes particulars. Caldria, així, treballar en 3 direccions: (1) facilitar l’accés a l’administració i, especialment, a les persones més vulnerables; (2) facilitar la participació de la ciutadania en el disseny de les polítiques públiques; i (3) combinar els drets col·lectius com a ciutadans amb la personalització de les relacions amb l’administració pública.

5. Capacitat d’anticipació i d’avaluació: mirar el futur i pensar en els resultats. Les administracions han incorporat eines de planificació i monitorització, però ho han fet de forma més formal que efectiva.

Necessitem passar de la retòrica a la pràctica i, en aquest sentit, hem de potenciar les capacitats per (1) operar des de teories del canvi compartides (amb objectius conjunts de transformació a mig-llarg termini); (2) incorporar una lògica promotora i emprenedora (posant el focus en el per a què i no en el com); i (3) avaluar els resultats (connectant les feines realitzades amb els impactes esperats).

6. Capacitat per explicar-se: l’ús del llenguatge i la construcció d’un relat. Malgrat la seva omnipresència, les administracions públiques són grans desconegudes per la majoria de la població, que no entenen ni allò que diuen ni allò que pretenen. El seu llenguatge resulta inintel·ligible, alhora que no disposen d’un relat convincent sobre la seva utilitat i el seu sentit.

Per tant, davant desconeixements i tòpics negatius resulta clau treballar en almenys dues direccions: (1) una administració intel·ligible (simplificar el llenguatge administratiu i adaptar-lo al registre de la ciutadania); i (2) un relat clar sobre el propòsit i la utilitat de l’administració pública (és clar que sense les institucions públiques les nostres vides serien pitjors, però cal ser capaços d’explicar-ho i mostrar-ho a la ciutadania).

3. Com arribar-hi? Apostes i compromisos operatius

Després de parlar de les capacitats que voldríem observar en l’horitzó de les nostres administracions públiques, en aquest darrer epígraf volem donar un pas més i proposar apostes i compromisos concrets que ens haurien d’ajudar a avançar. No podem entrar en detalls, però suggerim 6 àmbits de treball:

1. Un discurs, un pla, una política. D’entrada, tot i que pugui resultar una obvietat, necessitem una política explícita de reforma i modernització de l’administració pública. D’entrada, aquesta política hauria d’apostar per allò públic, doncs no té sentit defensar les institucions públiques des d’una posició contrària a allò públic. Cal, per tant, defensar una visió de les administracions públiques com a solució, no com a problema. En aquesta direcció, però, necessitem també acompanyar la retòrica d’un full de ruta que permeti ordenar les prioritats, d’evidències que facin tangibles els resultats assolits i d’un llenguatge que sigui comprensible pel conjunt de la població.

2. Davant la complexitat, organitzacions que aprenen. És habitual i recurrent invocar la necessitat d’unes institucions públiques flexibles i innovadores. Tanmateix, no hauríem d’obviar la naturalesa essencialment garantista d’unes organitzacions de les quals també esperem seguretat i previsibilitat. Combinar ambdues expectatives és el repte que ens cal abordar.

Usant altres termes, les administracions públiques del segle XXI necessiten combinar el seu muscle orientat a l’acció (característica clàssica) amb el seu cervell orientat al pensament (el nou desafiament). És a dir, les actuals institucions públiques no poden limitar-se a millorar el com (eficiència operativa) sinó que també han d’obrir-se al què (decidir amb intel·ligència). No n’hi ha prou en fer les coses adequadament sinó que, sobretot, necessitem saber allò que cal fer; un repte que no s’aborda des de la capacitat operativa sinó des de la capacitat de pensar i generar respostes. Necessitem administracions amb capacitat d’aprenentatge i recordem, socràticament, que aprenem a través del diàleg i la relació.

3. Persones, persones i persones. Quant posem l’accent en la centralitat de les persones ens estem referint tant a aquelles que treballen a les administracions com a les que en reben els seus serveis i polítiques públiques. D’una banda, personalització i proximitat són dues vies per posar a la ciutadania en el centre; però per aconseguir-ho de manera efectiva necessitem també participació i transversalitat: ser capaços d’escoltar i de treballar horitzontalment. D’altra banda, malgrat les reticències que ens desperta la pròpia noció de funcionari, hem de posar en valor el paper determinant dels recursos humans en el procés de millora organitzativa: són la clau per dotar a les institucions de flexibilitat i intel·ligència. Sense confiar en els recursos humans restarem dominats per la rigidesa i la rutina procedimental. Per això, com ja havíem anticipat, resulta tant rellevant disposar d’una política de personal que ens permeti dimensionar la plantilla, definir nous perfil tecnològics, potenciar habilitats relacionals i creatives o invertir la piràmide d’unes organitzacions que requereixen cada cop de més i millor coneixement.

4. Articular de manera efectiva una administració relacional. Ja ens hem referit a la importància de les relacions en l’administració del futur, tot i que traduir-ho en accions concretes no resulta senzill. Proposem, en tot cas, tres tipus d’accions: articular el territori a través de formes de govern multi-nivell (des d’instàncies globals a espais locals); posar en marxa ecosistemes on interactuï el triangle públic-privat-social; i, en darrer terme, aprendre a gestionar les xarxes, la qual cosa implica treballar la confiança, la col·laboració i la deliberació.

5. Dades, coneixement i intel·ligència. La intel·ligència, el nou requisit de les institucions del segle XXI, es genera col·lectivament a través del diàleg i la col·laboració, però també ens exigeix posar l’èmfasi en aspectes com l’anàlisi de dades i la gestió del coneixement. Digitalització, dades massives, robòtica o intel·ligència artificial són ja realitats que caldrà incorporar en el futur de les administracions públiques. No són objectius sinó instruments; però les administracions necessiten saber usar-los per, d’aquesta forma, posar-los al servei dels objectius de progrés i benestar.

6. Lideratge i avaluació. En aquest darrer punt ens referim a dos temes aparentment diferents, però que comparteixen un denominador comú: dotar de sentit a unes administracions públiques mancades de rumb. Es tracta també de dos aspectes que han estat molt discutits durant les darreres dècades, però sobre els quals s’ha avançat massa lentament. En primer lloc, quan al lideratge, s’ha parlat molt sobre els diferents estils de lideratge que caldria impulsar; però el cert és que seguim sense posar en marxa un sistema de direcció pública professional. De manera similar, en segon lloc, hem experimentat prolíficament amb l’avaluació de serveis i polítiques públiques; però no aconseguim passar de l’experimentació a la institucionalització. En definitiva, el lideratge i l’avaluació són dues peces claus pel futur de l’administració pública, però resta camí per clarificar-les i consolidar-les.

4. Conclusions

En les pàgines anteriors ens hem limitat a exposar algunes idees genèriques sobre el present i el futur de les administracions públiques, de manera que no podem aspirar ni a unes conclusions que tanquin el debat ni a unes recomanacions que tracin un camí clar i unívoc. Preferim, en canvi, aprofitar aquestes darreres línies per aportar dues idees finals.

En primer lloc, preguntant-nos sobre la paradoxa entre una situació profundament diagnosticada i, en canvi, sempre inadequadament tractada, ens cal valorar la importància de les resistències al canvi i les possibles formes d’abordar-lo. La imprescindible transformació de les nostres institucions xoca tant amb els interessos de determinats actors (polítics, professionals, sindicals, empresarials, etc.) com amb una cultura organitzativa sòlidament incrustada. Davant d’això, caldrà combinar audàcia i prudència: l’audàcia per imposar-se a determinats interessos i la prudència de reconèixer que la cultura organitzativa és com un tret de personalitat que no pot modificar-se per decret.

En segon lloc, les dificultats pràctiques de la modernització administrativa són patents i podrien portar-nos al desànim i la paràlisi. Ens cal superar aquest perill sabent per on començar i com seguir en el procés de canvi. Sovint hem preferit començar per petits canvis que vagin transformant el fons de l’organització, però els resultats han estat poc esperançadors. Proposem, doncs, canviar d’estratègia i començar amb allò més de fons (impulsar un nou relat que doti de sentit i legitimitat a l’administració pública), continuar posant en valor allò que fem en termes de polítiques públiques (subratllar aspectes com el medi ambient, l’educació o la salut) i, finalment, ja en el llarg termini, anar impulsant millores estrictament operatives destinades a transformar el funcionament de l’administració. En qualsevol cas, molta feina per endavant. Una feina tant complicada com imprescindible.