La inversió pública com a variable d’ajust en el marc de consolidació fiscal però també en expansió pressupostària a Catalunya i Espanya. Instruments per fer-hi front.

Abstract==

Aquest document presenta un anàlisi de la inversió pública escomesa a Catalunya i Espanya en els últims temps. La Formació Bruta de Capital Fix executada pel total de les Administracions Públiques en aquests dos àmbits geogràfics es va reduir dràsticament en el procés de consolidació fiscal posterior a la gran recessió i la crisi del deute perifèric europeu. La inversió va absorbir en gran mesura aquest ajust. No obstant, aquesta situació de baix nivell d’inversió, notablement per sota de la mitjana europea, ha esdevingut estructural. A partir del 2016, la recuperació dels ingressos públics ha anat acompanyada d’un creixement de la despesa corrent en major mesura que la despesa de capital.

La literatura econòmica ressalta la importància del paper de la inversió pública en la contribució al creixement econòmic i al benestar de la societat. En aquesta línia, diversos organismes a nivell català, estatal i internacional han analitzat i mostrat la seva preocupació per aquest tema els darrers anys.

Un dels objectius del treball es introduir aproximacions al que seria un nivell mínim o òptim d’inversió pública. A partir de la depreciació de l’estoc de capital públic, de la comparativa amb països i regions de l’entorn europeu o dels resultats que mostren els models científics.

Conèixer les necessitats o els nivells desitjables d’inversió pública i la seva justificació econòmica és només un pas previ. La política fiscal ha de garantir un pressupost per mantenir aquests estàndards. És a dir, vincular els plans d’inversió amb el procés pressupostari i també amb l’escenari macroeconòmic. Amb el propòsit de deslligar la variable inversió del cicle econòmic, pressupostari i electoral i evitar-ne grans oscil·lacions hi ha consens per facilitar-la en períodes deficitaris i eliminar la pràctica habitual dels governs de pivotar l’ajust fiscal en l’esforç inversor. La funció estabilitzadora (anticíclica o keynesiana) de la política fiscal inversora també ho requereix.

L’article presenta els instruments que s’han utilitzat en aquesta línia en diferents països (límits constitucionals del dèficit públic, regles d’or, plans d’inversió públics...) i quins han estat els resultats. També el marge que deixa la tornada al marc de les noves regles fiscals a la UE que entren en vigor aquest 2024 després de la seva suspensió derivada del shock exogen de la pandèmia del Covid-19.

El moment és especialment sensible en el cas català i espanyol. Els dèficits públics han estat persistents des de la crisi econòmica i financera i aguditzats aquests anys d’excepció per la pandèmia. El retorn a la disciplina pressupostària comporta un repte majúscul per blindar un espai fiscal per a la inversió. La senda de consolidació per l’estat espanyol està força clarificada després de l’Acord en el Consell Europeu per a les noves regles fiscals. No és el cas de Catalunya, que haurà d’estar pendent del repartiment de l’ajust entre les Comunitats Autònomes. La solució per la via de la despesa no ha de ser reduir els recursos emprats en inversió, i més important encara, ja no pot ser-ho. Els nivells d’inversió pública són tant baixos que amb prou feines arriben a cobrir el manteniment de l’estoc de capital existent.

La inversió pública com a variable d’ajust en el marc de consolidació fiscal però també en expansió pressupostària a Catalunya i Espanya. Instruments per fer-hi front.

Autor: Marc Barberà Sabaté

Abstract

Aquesta contribució ofereix un anàlisi crític de la situació de la inversió pública en l’àmbit estatal i català. Repassa els factors econòmics, polítics i legals que han suposat que la despesa en capital sigui deficitària tant en fases restrictives com expansives del cicle pressupostari. Aproximant els llindars d’inversió pública que serien desitjables es realitza un escrutini dels instruments de governança fiscal per revertir la problemàtica i poder assolir aquests nivells d’inversió acceptables. Aquest repte de política fiscal és notable atenent els desequilibris en termes de dèficit i deute públic que arrossega la hisenda espanyola en general i la catalana en particular. La tornada al marc fiscal europeu previst per a aquest 2024 eleva la complexitat per trobar un espai fiscal per a la inversió pública necessària per recuperar la dècada perduda i afrontar les transformacions digitals i ecològiques que demanen el futur.

Paraules clau: inversió pública; estoc de capital públic; dèficit públic; política fiscal.

1. Evolució de la inversió pública a Catalunya i Espanya des d’una perspectiva europea (2005-2023)

El propòsit d’aquest epígraf és fer una anàlisi de la inversió escomesa per les administracions públiques durant el període que compren el 2005 i 2023 en el marc de la Unió Europea, i posteriorment, centrat en Espanya i Catalunya. Contraposar l’evolució d’aquest component amb els homòlegs europeus és preceptiu per situar el context. La variable principalment tractada serà la formació bruta de capital fix per part del total de les Administracions Públiques en termes de pes sobre el PIB, en general. Si s’analitzen els nivells d’inversió pública en l’entorn europeu durant els últims anys es poden observar dues etapes força diferenciades. Aquest canvi de tendència és més accentuat en algunes economies amb característiques en comú.

1.1 Expansió de la inversió pública alenada pel cicle econòmic. Hisendes públiques sanejades. El primer període, en termes generals, englobaria del 2005 al 2009. De fet, si s’analitza la sèrie completa d’inversió pública aquesta etapa s’inicia a meitat dels 90. Esdevé un clar exemple de la inversió pública com a variable pro cíclica. Aquesta primera dècada de segle, pel que refereix a l’entorn macroeconòmic, ve marcada per notables nivells de creixement de l’activitat econòmica que proporcionaven increments dels ingressos fiscals i podien repercutir en programes de despesa pública ambiciosos sense posar en risc l’equilibri de les arques públiques. És a dir, en el cas dels 12 països que havien subscrit els criteris de convergència del Tractat de Maastricht necessaris per accedir a la Unió Econòmica i Monetària podien implementar una política fiscal expansiva que, a la vegada, alimentava el cicle econòmic sense posar en perill la consecució dels objectius en les variables macro consensuats en el Pacte d’Estabilitat i Creixement . Cal remarcar que hi havia matisos entre els diferents membres però sí que es pot afirmar que era la tònica general, també a la resta de la Unió Europea.

Font: Eurostat (p): previsió Els nivells alts de creixement real del PIB (entre el 3% i el 5% interanual), que propiciaven ingressos públics que es suposaven com estructurals i permetien polítiques fiscals expansives (despesa pública amb fluxos d’inversió que en el conjunt de la Unió Europea es mantenia per sobre del 3% del PIB i a Espanya sobrepassava el 5% en algunes anualitats). Semblava no posar-se en risc la sostenibilitat de les finances públiques ja que els saldos arribaven inclús a ser de superàvits que asseguraven nivells de deute controlats . Per la banda de les variables monetàries, les taxes d’inflació advertien d’un sobreescalfament de l’economia que el Banc Central Europeu intentava controlar incrementant els tipus d’interès. En resum, polítiques fiscals expansives atenuades per “una” política monetària restrictiva. La legislació sobre equilibri pressupostari i sostenibilitat financera, tant pel que fa al Pacte d’Estabilitat i Creixement a nivell comunitari com les transposicions a nivell espanyol, era respectada en aquest escenari favorable. Fer avinent que la normativa sobre estabilitat pressupostària a l’estat espanyol es va iniciar el 2001 amb la Llei 18/2001 General d’Estabilitat Pressupostària i llur complementària Llei Orgànica 5/2001. Totes dues van ésser substancialment reformades el 2006, amb efectes ja el 2007 (Martínez López, D. 2020). La seva futura inconsistència serà abordada en epígrafs posteriors. Posant el focus en el paràmetre objecte d’aquest anàlisi, és a dir, la inversió pública comesa per les diferents administracions es realitza primerament una comparativa entre diferents estats de la Unió Europea. Examinant el gràfic 1 s’observa com l’esforç inversor de la UE és manté de mitjana en al voltant del 3% i sense grans oscil·lacions degut a que és una mitjana ponderada dels seus estats membres. Espanya mostra taxes d’inversió respecte el PIB per sobre de la mitjana europea. Aquesta trajectòria positiva anava en línia amb el cicle expansiu de l’economia espanyola iniciat a mitjans dels anys noranta i afavorida pels fons estructurals procedents de la Unió Europea, fet que hauria contribuït a acumular un important estoc de capital públic (Consell Econòmic i Social, 2020). Assoleix durant la dècada dels 2010 una dotació d’infraestructures públiques per sobre de molts països occidentals . Alguns experts apunten que fins i tot per sobre del nivell òptim. Tenir un alt estoc de capital públic condiciona les finances públiques des de diferents vessants. En primer lloc, pot ser que alguns projectes d’inversió escollits no siguin eficients i socialment rendibles (els actius realment importants i que aporten grans salts en la qualitat de vida i la productivitat ja s’han executat arribats a aquestes estadis madurs). En segon lloc, el cost d’oportunitat d’executar una gran despesa en temps d’equilibris i superàvits pressupostaris aflora al no poder disposar d’aquests recursos en fases deficitàries del cicle. Finalment, per la naturalesa d’aquest tipus de despesa, un gran nombre d’infraestructures compromet la política fiscal del futur amb inversions recurrents en manteniment i despesa d’explotació, o el que pot ser pitjor, a una infrautilització i cert abandonament de les mateixes (els autors parlen d’elefants blancs ). La incapacitat de fer front a aquestes obligacions desemboca en no obtenir el retorn econòmic ni social per al qual havien estat planificades. En síntesi, durant aquesta primera fase expansiva del cicle (econòmic i fiscal), la mitjana dels països europeus destinava a inversió pública percentatges per sobre del 3% respecte el PIB, tot complint la legislació d’estabilitat pressupostària, en termes generals. Espanya presentava xifres per sobre d’aquesta mitjana.

1.2 La gran recessió, crisi del deute perifèric i l’ortodòxia fiscal com a resposta. Caiguda de la inversió pública en el procés d’ajust fiscal. Estancament en la posterior expansió pressupostària. El gràfic 1 mostra de manera fidedigna l’etapa expansiva de creació de capital públic durant la dècada dels 2000 fins els anys posteriors a l’esclat de la gran crisi financera i econòmica del 2007-2009. Per major concreció, el canvi de tendència se situa en els anys 2010-2013, enmig de l’anomenada crisi del deute sobirà . En efecte, la recessió econòmica de magnituds no vistes en dècades que va comportar la crisi subprime es va intentar contenir primerament amb polítiques anticícliques o keynesianes. Per tant, i Espanya és un màxim exponent en aquest sentit, es van mantenir alts nivells de despesa pública (Plan E , per exemple, pel que fa a inversió pública). No obstant, no s’aconseguiren els efectes desitjats de recuperar l’activitat econòmica i reduir les taxes d’atur i, en conseqüència, els ingressos via impostos van caure notablement i els dèficits fiscals es van situar en nivells insòlits més enllà de l’11% sobre el PIB. Augments del deute públic importants i la desconfiança dels inversors atenent el risc emissor de l’estat espanyol incrementava els interessos del deute amb primes de risc de més de 600 punts bàsics . Amb matisos, processos similars van experimentar els altres països perifèrics com són Grècia, Itàlia, Portugal i Irlanda. El default (o risc de) de les hisendes d’aquests països propicia durant aquests anys l’adopció de la doctrina econòmica coneguda com a ortodòxia o austeritat fiscal. Gir copernicà cap a polítiques fiscals restrictives per contenir dèficits, deutes i calmar la desconfiança dels mercats financers sobre la viabilitat de les finances públiques i reduir els interessos en els mercats primari i secundari. Aquest pensament econòmic va ésser impulsat des del nucli dur d’Europa (Alemanya, Països Baixos, Àustria, etc.). Els paquets de rescat per evitar un impagament i la probable sortida de les economies de la Zona Euro que concedien les institucions europees anaven vinculats a disciplinats plans de contenció de la despesa pública. S’introdueixen canvis en la normativa fiscal europea i s’endureixen les condicions. En el cas espanyol, a partir del 2011 es va restringir el marc fiscal amb la modificació de l’article 135 de la Constitució Espanyola i desenvolupament a través de la Llei Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera (LOEPSF). Les condicions econòmiques, financeres i legals que regien les decisions dels diferents nivells de govern a l’hora de pressupostar i executar inversió pública van canviar significativament. La conseqüència a destacar és la contenció, i alguns exercicis reducció, de la despesa pública (davant pressupostos tradicionalment incrementalistes). Consolidació modesta en les economies amb la hisenda sanejada, però molt notable en països amb el Protocol de Dèficit Excessiu activat i plans d’ajuda en vigor. Desglossant l’ajust de la despesa no financera, la despesa de capital absorbeix en gran mesura la retallada enfront la despesa corrent. Tornant al gràfic 1, en aquesta segona etapa mostra com la mitjana europea en inversió pública es deprimeix lleugerament, passant de ràtios per sobre el 3% a situar-se a la banda inferior d’aquest percentatge. Alemanya no es veu especialment afectada pel procés de consolidació fiscal. Per la banda alta destaca Suècia (extrapolable a la resta d’economies escandinaves) que no ha de fer front a consolidacions i manté fluxos inversors entre el 4% i 5% del PIB sense gairebé variacions. Per la banda inferior, apareixen Espanya i Portugal, amb comportament similar a la resta d’economies perifèriques on l’esforç inversor de les diferents AAPP es redueix de forma notable. En el cas espanyol, les mesures d’austeritat es van traduir en retallades severes de certes partides del pressupost i canvis legislatius de flexibilitat laboral i moderació salarial. No obstant, si es desglossa l’ajust fiscal entre la part de despesa corrent i la part d’inversió, el segon component va ser el principal perjudicat. De percentatges sempre per sobre del 4% sobre el PIB fins el 2011 a nivells propers al 2% a partir del 2013 i durant tot el que resta de dècada. Aquesta atonia escenifica no només la manca de creació d’estoc de capital públic sinó també en la insuficiència en el manteniment de les infraestructures existents per conservar la seva vida útil.

Font: Intervenció General de l’Administració de l’Estat (IGAE) És a dir, la depreciació mesurada com el consum de capital. Veure gràfic 2. En conseqüència, la diferència entre la inversió bruta i el consum de capital era deficitària i, per tant, la inversió neta es situava en terrenys negatius en alguns exercicis. La falta d’inversions en reposició i millora d’una carretera o d’un actiu ferroviari ja creat pot comportar danys irreversibles i una deficient prestació del servei públic. Els agents i institucions assenyalen la seva preocupació sobre aquest fenomen (CES, 2020). Una de les principals causes de la major disminució en inversió que en despesa corrent (retribucions salarials, prestacions socials, etc.) que s’apunta és que retallades pressupostàries en despesa corrent comporten un impacte social i a col·lectius vulnerables rellevant. També la manca de popularitat d’aquestes mesures i el seu cost electoral van jugar un paper important. Un altre factor no menyspreable, són el caràcter cíclic i rígid d’alguns conceptes de despesa corrent. Per exemple, la partida de subsidis d’atur va passar a obligar al voltant de 30.000 milions d’euros anuals (prop del 3% del PIB). El servei del deute públic es va elevar exponencialment fins a un nivell similar. Per tant, és va sacrificar el llarg termini per les urgències del curt termini. Aquest fenomen s’explica, en part, per la teoria del cicle econòmic-electoral, que s’exposa posteriorment. Tal com mostra el gràfic 3, dues terceres parts de la consolidació pressupostària va venir per la banda de la formació bruta de capital fix (Banc d’Espanya, 2017). En canvi, les prestacions socials, on s’encabeixen els subsidis d’atur, molt lligades al cicle de forma inversa, van créixer més d’un punt del PIB. La remuneració dels treballadors públics (capítol 1 del pressupost), mostrà rigidesa a la baixa. Puntualitzar que a l’analitzar el saldo primari, no s’ hi inclouen els interessos del deute públic. Pel que fa a Catalunya, la conjuntura econòmica va estretament lligada a l’espanyola i també s’identifiquen clarament les dues etapes en l’evolució de la inversió pública, amb alguns matisos. Veure gràfic 4.

Font: IGAE i Banc d’Espanya

En efecte, la inversió liquidada pel total de les administracions al territori es situava a nivells similars als de l’estat i significativament per sobre de la mitjana europea a finals dels 2000. No obstant, els ingressos fiscals extraordinaris generats pel cicle expansiu s’havien considerat com a ordinaris fent insostenible els fluxos de creació d’estoc de capital públic i fins i tot el seu manteniment, si el context esdevenia menys favorable. El període de contracció de la inversió en la dècada dels 2010 situa aquests nivells al voltant del 2% del PIB , per sota inclús de la mitjana estatal, que ja s’ha esmentat que eren modestos. Les condicions esdevenen dures en termes d’ingressos, despeses públiques, marge de dèficit i capacitat d’endeutament, per la situació als mercats financers i amb el nou marc fiscal a Europa i Espanya. L’instrument jurídic a través del qual es vehicula aquesta política d’austeritat respecte les finances públiques de les Comunitats Autònomes (CCAA) és la LOEPSF. Apuntar que aquesta atonia inversora per sota de la mitjana espanyola és comuna a altres territoris amb renda per càpita similar a la catalana com són la Comunitat de Madrid, el País Basc o la Comunitat Valenciana. D’igual forma que en el total espanyol, a Catalunya, la consolidació de la despesa pública efectuada per les diferents Administracions Públiques va pivotar en gran mesura en la despesa de capital. Analitzant el pressupost de la Generalitat, en el període 2009-2016, la despesa no financera pressupostada (capítols 1 a 7) va decréixer un 15%. Fent el desglossament, tot i la repercussió mediàtica i el malestar social, la despesa corrent pressupostada (capítols 1 al 5) va ésser reduïda només un 4%. La inversió pressupostada a executar directament per la Generalitat (capítol 6), en canvi, va experimentar una disminució del 84%.

Font: Eurostat i IGAE

Els factors que causaren aquest fenomen són, en part, els mateixos apuntats pel total de l’estat. Tanmateix, la tipologia de les competències i la seva despesa associada que recauen sobre les CCAA té les seves particularitats. Sanitat i educació i algunes de les polítiques socials, pilars de l’estat del benestar, són partides pressupostàries que tenen certa rigidesa a la baixa, especialment la despesa corrent. Certament, el Sistema de Finançament Autonòmic mostrà deficiències a l’hora d’aportar recursos suficients a les CCAA per fer front a les seves responsabilitats de despesa, l’anomenat desequilibri vertical. Complir els objectius de dèficit dictats pel Ministeri d’Hisenda obligava els governs autonòmics a buscar espai fiscal per mantenir aquests serveis públics fonamentals. Gran part d’aquest es va trobar en la inversió pública, més per eliminació que per convicció. Finalitzada la fase més dura de l’ajust fiscal, a partir del 2016 s’observa una recuperació dels ingressos públics amb el retorn dels creixements en l’activitat econòmica, tant a Catalunya com a Espanya. Això permet una expansió pressupostària de cert vigor, tot i que amb taxes d’increments de la despesa corrent superiors a les de la despesa de capital. Revisant el gràfic 4, a Catalunya, com a Espanya, els fluxos d’inversió segueixen estancats en nivells insuficients per cobrir la depreciació dels actius públics. Només el canvi de dècada (2020 i 2021) apunta un canvi de la tendència. La suspensió de les regles fiscals conseqüència del xoc pandèmic, l’arribada dels recursos extraordinaris covid a Catalunya i el finançament europeu via fons Next Generation EU (React-EU i MRR) per implementar inversions transformadores permet impulsar l’esforç inversor. Posar èmfasi en els fons Next Generation, finançats amb emissions de bons per part de la Comissió Europea. La mutualització del deute és un fet gairebé inèdit a Europa i reivindicat per algunes veus des de la crisi de la moneda única. Per altra banda, endeutar-se amb l’objecte de finançar inversió pública és un clar exemple de regla d’or de la inversió pública. Un pas endavant en la governança fiscal europea que es desenvoluparà en capítols posteriors, com a clàusula per salvaguardar la inversió pública independentment de l’escenari pressupostari. En síntesi, en general els països perifèrics de la UEM (Espanya i Catalunya inclòs) van mostrar gran oscil·lació en la despesa dedicada a inversió pública. Passant de nivells molt alts en època de bonança a magnituds massa modestes, quedant estancades inclús amb la recuperació dels pressupostos. Altres països, sigui quin sigui el seu nivell de partida en els anys 2000, van mantenir sense grans variacions la creació d’infraestructures i altres actius públics. Aquest fenomen s’explica per diverses causes. En primer lloc, per la conjuntura macroeconòmica concreta de cada país. En segon lloc, la falta de consistència del marc jurídic d’estabilitat pressupostària i la inexistència real d’una clàusula per protegir la inversió pública. Finalment, la no vinculació dels plans d’inversió (totalment allunyats de la realitat) amb els marcs financers pluriennals, la legislació vigent i les projeccions macroeconòmiques.

2. La rellevància de la inversió pública en la contribució al creixement econòmic i al benestar de la societat. La literatura econòmica és abundant pel que fa als efectes de la inversió pública. Primerament, pot propiciar un increment del creixement econòmic potencial, desplaçant la corba d’oferta agregada. Augments de la productivitat a través de la reducció de costos i increment de valor, és a dir, dotant els factors de producció, tant el capital físic com el capital humà. Visibles sobretot quan el sector públic inverteix en àmbits com l’ R+D , educació, transport, energia i comunicacions. En segon lloc, evidencia millora del benestar social i qualitat de vida de la ciutadania a través de la major eficiència en la provisió d’altres béns i serveis públics. Aquestes efectes positius sobre la rendibilitat social emergeixen quan els recursos s’empren en medi ambient, salut, habitatge, serveis comunitaris i protecció social. Finalment, en el curt termini, si s’orienta adequadament pot esdevenir un bon instrument discrecional d’estabilització macroeconòmica, amb un efecte multiplicador sobre la demanda agregada major que els impostos o altres partides de despesa pública (CES, 2020). En el cas d’una unió econòmica i monetària, és l’eina més important dels governs de política econòmica ja que la sobirania sobre política monetària està cedida. Seguint amb la funció estabilitzadora del sector públic, la inversió per part de les administracions públiques pot servir com a tractor per mobilitzar la inversió privada cap a àrees que es consideren estratègiques i que interessen especialment a la societat. Aquestes poden ser la digitalització, la transició cap a models de consum i producció de baixes emissions i la cohesió social i territorial. Tots tres, eixos de la política fiscal expansiva de la Unió Europea articulada a través del pla Next Generation EU. El multiplicador de la inversió pública sobre el total de l’activitat econòmica dependrà, entre d’altres factors, d’aquest efecte derivat sobre la inversió privada. Sembla quedar enrere l’argument desfavorable de que una major inversió pública suposava un increment dels tipus d’interès i desplaçava la inversió privada. Basat en la premissa que la inversió privada es considerava més productiva que la inversió pública, el benestar social sortia perdent quan els governs participaven en la inversió pública. És una de les conclusions de la coneguda com la teoria de l’efecte expulsió o crowding out theory, plantejada per John Maynard Keynes el 1936, que ha estat discrepada per molts autors degut a la rigidesa dels axiomes a l’hora de formular-la. Economistes com De Grauwe consideren que la formació de capital fix públic i privat son complementàries. De fet, sense algunes inversions del sector públic (a part d’altres formes de foment com les deduccions fiscals o subvencions), el sector privat no tindrà els incentius per produir els instruments necessaris que promouran el creixement sostenible (Mazzucato, 2014). Una evidència empírica que dona suport a aquesta hipòtesi aplicada a les característiques de l’economia espanyola entre el 1995 i el 2019 són les conclusions del treball La respuesta de la inversión privada a un incremento de la inversión pública (Banc d’Espanya, 2022). En ell s’analitza la relació a curt termini i fins a 12 trimestres entre inversió pública i inversió privada, per al que s’utilitza la metodologia de vectors autoregressius estructurals (SVAR, per les seves sigles en anglès). Els resultats suggereixen que, de mitjana, un xoc positiu d’un 1% en la inversió pública portaria associat un increment de la mateixa magnitud en la inversió privada en el curt termini. Aquest resultat ressaltaria el pes que pot tenir el NGEU en l’evolució econòmica dels propers anys. Evidentment, aquesta aproximació va acompanyada d’un considerable grau d’incertesa. La desviació respecte aquest efecte mitjà dependrà de factors com la tipologia d’actiu en que es fa la inversió pública, la recaptació fiscal o la política monetària. L’impuls de la despesa en capital públic difereix si es dedica a infraestructura de transport o a rehabilitar edificis administratius, si el cicle fiscal és expansiu o d’ajust o si l’entorn de tipus d’interès és més o menys restrictiu. Les empreses prendran decisions d’assignació del capital diferents en funció d’aquestes variables i les expectatives que formin sobre elles. Finalment, des del punt de vista del seu passiu, es pot justificar la sostenibilitat financera d’una inversió pública. Correctament planificada i executada, comportarà un rendiment dels actius públics que si és superior al cost del capital de l’endeutament que s’ha emès al mercat primari ja serà autofinançada amb majors ingressos fiscals siguin directes, indirectes o induïts. El que es coneix com a palanquejament financer a l’empresa. A part, contribuint al creixement del PIB (denominador) en major mesura que el deute públic (numerador), ajudarà a reduir aquest quocient assegurant la sostenibilitat del deute, objectiu últim del Pacte d’Estabilitat i Creixement i la legislació d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera derivada a l’estat espanyol. I al contrari, seguint retallant la inversió pública a curt termini es pot aconseguir l’objectiu de reduir despesa i dèficit. A llarg termini s’està posant en risc la sostenibilitat de les finances públiques ja que es limita el creixement econòmic i els ingressos tributaris. En conclusió, hi ha cert consens en les bondats de la inversió pública sobre el creixement econòmic a curt termini i a llarg termini (potencial) i també pel que fa al benestar de la societat i la seva qualitat de vida.

3. Aproximació a un nivell mínim i òptim d’inversió pública a Espanya i Catalunya.

Un cop identificada la insuficiència persistent en l’esforç inversor de les Administracions Públiques, situat el context en que aquesta s’ha produït i justificada des de la teoria econòmica és recomanable proposar quina dimensió hauria de tenir aquesta assignació de recursos en despesa de capital, generalment expressada en percentatge sobre el PIB.

Els determinants d’aquest nivell mínim o acceptable són diversos. Més enllà dels factors de PIB i població, hi ha altres variables objectives que hi afecten (Castells, Montolio, Solé, 2006). Des del punt de vista de la demanda, els usuaris potencials del servei siguin empreses o particulars (demanda potencial), la idiosincràsia en termes de necessitats geogràfiques, climàtiques, piràmide poblacional, empresarials o de capital humà. Per la banda de l’oferta, els factors geogràfics que incideixen directament sobre el cost unitari de producció o oferta (per exemple, superfície, orografia, clima, costos dels factors productius), el nivell d’estoc de capital públic que acredita el país i la seva tipologia. També l’estratègia dels diferents nivells de govern presents al territori influirà, de forma més subjectiva, sobre quina quantitat de capital públic és necessari dotar al territori.

Sense voluntat de ser extensiu, s’introdueixen dos enfocaments per aproximar aquest nivell acceptable d’inversió pública. A partir del consum de capital públic i de la comparativa amb països i regions de l’entorn europeu.

3.1 El consum de capital públic

El primer plantejament tractaria de determinar quina és la inversió pública (bruta) que ha d’executar el sector públic per cobrir el manteniment (depreciació) del parc actual d’infraestructures i actius públics. És a dir, de forma teòrica, quins recursos s’haurien de destinar a la reposició i millora per mantenir la vida útil i un correcte funcionament de les inversions existents. Això és, la mitjana ponderada de les diferents taxes de depreciació segons la tipologia d’actiu.

En el cas espanyol, la dinàmica de la inversió de les AAPP des dels últims anys del franquisme s’havia traduït en un increment de l’estoc de capital públic assolint nivells del 50% del PIB el 1980, el 57% el 2007 i el 73% el 2013, segons dades del Fons Monetari Internacional . És a dir, excepte el període 1990-2007, les taxes anuals d’inversió pública eren superiors a les taxes de creixement de l’activitat econòmica. Com s’ha comentat al primer epígraf del treball, Espanya s’havia dotat d’un estoc de capital públic per sobre de la majoria d’homòlegs europeus. Aquest fet implica una gran quantitat de recursos obligats a dedicar al manteniment d’aquesta cartera d’actius públics al llarg de la seva vida útil.

Així és, recuperant el gràfic 2, es desprèn que a mesura que incrementa la inversió pública, s’acumula major estoc de capital i creix el consum del mateix (des de taxes properes al 2% a meitat dècada dels 2000, fins al 3% l’any 2013 per posteriorment estabilitzar-se al voltant del 2,5% del PIB). Per tant, seguint aquest enfocament teòric, la inversió pública mínima hauria de situar-se en aquest 2,5% del PIB per cobrir les necessitats de reposició i manteniment. Algunes de les últimes anualitats les xifres de formació bruta de capital fix no han assolit aquest llindar, i per tant, s’ha destruït capital. O el que és el mateix, la inversió neta ha esdevingut negativa.

En el cas català, no es disposen de dades de l’estoc de capital públic del total de les AAPP al territori ni de l’administració de la Generalitat. Conseqüentment, tampoc del consum que se’n fa d’aquest.

3.2 Els comparables europeus

A l’hora de determinar una situació desitjable o target en termes polítics, legals, socials o econòmics per a l’estat espanyol és comú contraposar el seu posicionament respecte els homòlegs europeus i altres països desenvolupats (G-7, per exemple). En el cas de Catalunya, és assidu relacionar el nivell amb les altres CCAA, regions europees o països comunitaris de característiques similars.

En aquesta línia, referenciant el gràfic 1 i recuperant les consideracions que s’han apuntat, també es pot concloure que des del 2012 les AAPP a Espanya no han implementat el nivell d’inversió que seria desitjable. Només en la fase expansiva del cicle pressupostari presentava fluxos per sobre la majoria d’economies. No obstant, aquest fenomen era conseqüència de la pròpia inèrcia expansiva del cicle econòmic, immobiliari i creditici, més que no pas d’una correcta assignació de recursos públics. La inexistència d’una planificació d’inversions coherent amb les perspectives macroeconòmiques i el marc regulador d’estabilitat pressupostària tant abans com després de l’ajust explica, en part, aquesta volatilitat en l’esforç inversor (AIReF, 2019).

Com en moltes altres variables macroeconòmiques, l’objectiu no està tant en tenir una dimensió major o menor, sinó en mantenir certa estabilitat. Paradigmes d’aquesta bona praxi són Alemanya o Suècia. La primera, mantenint taxes d’inversió pública discretes però sense oscil·lacions significatives entre el 2% i el 3% del PIB durant el període 2005-2023. La segona, sostenint fluxos inversors entre el 4% i el 5% del PIB fruit, en bona mesura, de ser el país a nivell mundial amb major pes del sector públic. Aquesta solvència inversora es va donar gràcies a que la consolidació fiscal va ser mínima, conseqüència a la vegada d’un menor impacte de la crisi sobre les arques públiques, una robusta legislació sobre finances públiques i una prudència fiscal fonamentada durant dècades. En canvi, els països sense tradició ni legislació robusta en estabilitat pressupostària protagonitzen alts i baixos similars a l’espanyol. Al gràfic 1 apareix el cas portuguès, però Itàlia i Grècia evolucionen de forma paral·lela.

En conclusió, amb aquest segon plantejament la variable inversió pública liquidada pel total de les AAPP a Espanya (lleugerament per sobre del 2% sobre el PIB al llarg de la última dècada) dista significativament del llindar que es podria considerar desitjable, com és l’entorn del 3% sobre el PIB de la mitjana d’economies de la UE-27.

Pel que fa a Catalunya, el comportament és parell amb el total espanyol, sempre amb un nivell lleument per sota d’aquesta mitjana (veure gràfic 4). Primerament, a nivell intern, relacionant la inversió pública efectuada a Catalunya pel total del sector públic amb la resta de CCAA, es pot destacar que els territoris amb major renda per càpita (Catalunya, Comunitat Autònoma de Madrid, País Basc, Comunitat Valenciana) mostren taxes similars i per sota de la mitjana nacional . L’assignació dels programes de fons europeus estructurals pot ser un factor explicatiu degut a la seva naturalesa redistributiva i inversora. En segon lloc, girant la perspectiva a l’exterior per posicionar Catalunya al voltant de les regions més desenvolupades a nivell comunitari, els resultats tampoc són tant desfavorables. Segons dades d’Eurostat, durant l’etapa compresa entre el 2005 i el 2020, les AAPP de territoris com West Nederland, Valònia, Baviera o Rhône-Alpes dediquen més recursos a inversió, en termes generals, que Catalunya. No obstant, Rin del Nord-Westfàlia, Île de France o Lombardia presenten més atonia inversora que en el cas català.

En síntesi, tot i que és una obvietat que la inversió pública és i ha estat deficient a Catalunya, algunes anualitats per sota del 2% del PIB, on es troba la mitjana espanyola i del 3%, mitjana europea, aquest és un problema comú a algunes regions amb major renda per càpita espanyoles i europees.

4. L’espai fiscal necessari per finançar el gap d’inversió pública.

4.1 Factors que limiten l’espai fiscal

Un cop diagnosticada la situació de la inversió pública a Catalunya, Espanya i el seu entorn, quina és la seva justificació econòmica i quantificades les necessitats o nivells objectiu que s’haurien d’assolir, el següent pas és analitzar i determinar l’espai fiscal per finançar aquestes despeses de capital. Les barreres que es troben els governs per adquirir un compromís pressupostari en inversió a mitjà o llarg termini i implementar-lo són diverses. Aquestes barreres es poden classificar en polítiques, econòmiques i legals.

Fent referència als obstacles polítics, com s’ha explicat al primer epígraf, el procés de consolidació fiscal va afectar de manera desproporcionada a la inversió pública perquè el cost polític i social de reduir aquesta partida, en un context de greu recessió econòmica amb amplies capes de la població en situació de vulnerabilitat, era molt menor que pujar impostos generals o contraure partides de despesa corrent amb elevat impacte distributiu, com són les lligades a l’estat del benestar. (CES, 2020). Aquest fenomen en part l’explica la teoria del cicle econòmic – electoral, que escenifica la no alineació dels objectius de la política econòmica (fiscal en aquest cas) amb l’interès general de la ciutadania en proximitats de processos electorals (Alesina, A.,1992). Pel que fa a la realitat catalana i espanyola , la inestabilitat econòmica i política, acompanyada de la resultant fragmentació parlamentaria de les últimes dues dècades ha comportat que els cicles electorals reduïts esdevinguin la norma general. En el cas de la Generalitat, l’última legislatura de quatre anys es remunta a 1999. En l’àmbit estatal, des del 2008 només s’ha culminat un cicle electoral complet, el període que va del 2011 al 2015. Reduir la distància entre cites electorals amplifica les perversions de la teoria del cicle electoral i propicia l’hegemonia del curt termini (despesa corrent) per sobre la planificació a mig i llarg termini (inversió). Alguns d’aquests avançaments electorals són derivats de la impossibilitat de consensuar majories per aprovar els respectius projectes de llei de pressupostos, amb la conseqüent pròrroga. Com s’analitzarà posteriorment, la llei de pressupostos (anual - curt termini) és la principal eina econòmica i jurídica per programar la política fiscal que disposen ambdues administracions. Adquirir compromisos de despesa a mig i llarg termini amb un marc financer pluriennal associat esdevé, certament, complicat.

Els factors econòmics han limitat molt els recursos disponibles per abordar una política inversora ambiciosa a Espanya. Durant les últimes quatre dècades la hisenda espanyola ha arrossegat un dèficit públic persistent, només amb el parèntesi dels anys centrals de la dècada dels 2000. Amb la culminació de la construcció de l’estat del benestar, primerament, i amb les necessitats de despesa per mantenir-lo en època de recessió o estancament econòmic, el pes del sector públic respecte el PIB ha anat creixent durant aquest període. En canvi, els ingressos públics mostren una reticència sistemàtica a acompanyar la senda de la despesa. Amb la tutela de la Comissió Europea es va posar fil a l’agulla a la consolidació fiscal i les partides que van carregar amb aquest ajust van ser les de despeses de capital. A Catalunya i Espanya, si bé des del 2016 els ingressos públics han tornat a créixer, aquests recursos s’han destinat quasi íntegrament a despesa corrent.

Finalment, pel que respecta a les barreres legals, la governança fiscal a l’estat ha sofert un procés restrictiu des de la crisi de la moneda única reduint significativament la sobirania sobre les polítiques fiscals en els diferents nivells d’AAPP. En el marc europeu, la reforma del PEC del 2011 i el PDE activat a Espanya des de 2009, es va traduir a nivell nacional amb la modificació de l’article 135 de la CE, i el seu desenvolupament a través de la LOEPSF. Aquesta “constitució financera” d’Espanya forma una teranyina legal que deixa poc marge per noves actuacions inversores. Menció especial per la LOEPSF que, entre d’altres, té com a objecte regular els objectius financers de les CCAA. La llei més restrictiva d’aquest àmbit potser ha estat presonera de la seva concepció inicial, al mateix temps que li ha tocat viure aquesta etapa d’inestabilitat parlamentaria que bloqueja qualsevol intent de reforma coherent (Martínez López, 2020). Descendint al subsector de CCAA, en el cas català, la insuficiència del SFA (per la part dels ingressos) i la rigidesa dels objectius de dèficit i deute públic proposats pel CPFF a l’empara de la LOEPSF i les responsabilitats de despesa social (per la banda de la despesa) ha deixat poc espai fiscal per l’activitat inversora . La sanitat o els serveis socials han suportat una intensa pressió de demanda tant per la crisi econòmica com pel xoc pandèmic. Les previsions demogràfiques, econòmiques i socials dibuixen projeccions poc optimistes per a aquestes polítiques de despesa. La citada llei pot fer gala d’haver aconseguit reduir el dèficit (veure gràfic 6) i estabilitzar el deute públic de l’administració catalana però la inversió pública executada per la Generalitat (capítol 6 juntament amb els finançaments estructurats), que va superar els 4.700 milions d’euros el 2008, va sofrir retallades abruptes fins el mínim de 724 milions d’euros liquidats el 2016 per recuperar-se tímidament fins els 1.319 milions el 2021 . Els efectes no desitjats de la citada llei són notables per a l’economia catalana i el benestar de la seva societat.

4.2 Coherència en la planificació de les inversions: programa d’inversions, conjuntura econòmica i vincle pressupostari legal

En un context de recursos limitats els processos de presa de decisions han de ser transparents i previsibles i han de permetre una utilització eficients dels recursos públics. Una condició necessària, tot i que no suficient, per un programa d’infraestructures exitós és comptar amb una planificació estratègica adequada. No és el cas de l’administració espanyola i catalana. L’absència d’un marc normatiu, més enllà de certs tràmits i informes necessaris, comporta que la planificació depengui de la voluntat política de torn de l’autoritat programadora. Pel que fa a infraestructures de transport, per exemple, el Ministeri de Transports i Mobilitat Sostenible en el cas de l’AGE i el Departament de Territori en el cas de la Generalitat. No hi ha una metodologia reglada i vinculant en la priorització de projectes o benchmarking en la planificació, deixant un alt grau de discrecionalitat de l’executiu. Aquest fet assenyala un dèficit en la governança de les grans inversions públiques. Austràlia, Xile o Regne Unit, en canvi, són models a tenir en compte en aquest àmbit (AIReF, 2019). També a l’hora de determinar quantitativament el flux inversor desitjable, com s’ha vist a l’epígraf 3.

Una altra condició necessària és que la planificació sigui viable financerament. Els imports de les inversions han de ser coherents amb el quadre macroeconòmic (conjuntura i previsions), i el marge fiscal que se’n derivi d’aquestes. Per exemple, en el cas de l’Administració Central, l’actual Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte y de Vivienda (PITVI), aprovat el 2012 i vigent fins 2024, proposava obres per imports totalment allunyats de la realitat econòmica que vivia el país en el moment de la seva redacció.

Aquestes dues condicions, de correcta planificació i coherència amb el context macroeconòmic i la salut de les finances públiques, serien suficients si és compleix l’existència d’una vinculació pressupostaria legal. És a dir, l’adquisició del compromís de relacionar la programació econòmica de les inversions amb el seu finançament a mitjà termini. Aquest lligam hauria de blindar-se amb algun tipus d’instrument legal.

5. Instruments per protegir la inversió pública

5.1 L’avaluació econòmica de les inversions.

Subjectes a restriccions pressupostàries importants, de cara maximitzar el valor aportat a l’economia i la societat és preceptiu realitzar una avaluació econòmica vinculant dels projectes inversors. Ja s’ha introduït en el punt 4 la condició necessària d’una correcta planificació tot prioritzant les actuacions amb major retorn econòmic i social. És a dir, realitzar una avaluació ex ante i definir el banc de projectes en el qual aquests rivalitzin entre ells. L’avaluació durant el procés d’execució i ex post també ha de servir per confirmar que s’aconsegueixen els resultats pels quals havia estat dissenyada la inversió. En l’àmbit de la Generalitat de Catalunya es va introduir com a preceptiu l’Informe d’Impacte Econòmic i Social (IIES) per a l’aprovació per Acord de Govern de totes les actuacions inversores per import total superior a 10 milions d’euros. Aquest ha de contenir, com a mínim, la justificació de la intervenció, els objectius perseguits, les alternatives considerades i els diferents costos i beneficis economicosocials associats, el càlcul de criteris de decisió (VAN, TIR, ràtio cost-efectivitat...), l’anàlisi de riscos, la proposta de selecció i justificació de l’opció escollida i el corresponent sistema de seguiment i avaluació. D’aquesta forma, amb la implantació dels IIES, s’incorporaven elements d’avaluació econòmica ex ante a l’administració catalana com a requeriment per a l’aprovació de despeses per part del Govern (Baños, J., 2018).

Seguint amb les bones pràctiques en la planificació, el 2023 es va constituir el Comitè Estratègic d’Inversions amb l’objectiu de promoure la transparència, la millora de la planificació i la coordinació de la inversió pública. Obtenir una relació global de grans projectes d’inversió de l’administració, fixar uns criteris de priorització objectius per obtenir un benchmarking, per tal que els projectes rivalitzin entre ells en l’assignació de recursos. El següent pas seria vincular-ho amb un escenari pressupostari d’inversió i el seu finançament.

Pel que fa a la revisió de la despesa o spending review, l’estat espanyol va iniciar aquest exercici a través de l’AIReF el 2017. I li ha donat continuïtat gràcies a un dels compromisos assolits pel país en el Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR) on el component 29 “millora de l’eficàcia de la despesa pública” que inclou com a Reforma 1 “el procés de revisió i avaluació de la despesa pública” (Ministeri d’Hisenda i Funció Pública, 2022). Aquesta pràctica, llargament demandada per organismes com l’OCDE i la Comissió Europea, té el seu origen en els països anglosaxons com són Austràlia, Regne Unit i EEUU. La Generalitat de Catalunya va introduir les revisions de despesa dins del seu sistema pressupostari arran de l’aprovació de la Llei de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017. L’objectiu és detectar guanys d’eficiència i eficàcia en la gestió de recursos públics i produir estalvis de despesa, o el que és el mateix, generar un espai fiscal, per finançar noves actuacions inversores, en aquest cas.

5.2 La regla d’or de la inversió pública.

5.2.1 Definició i justificació teòrica La regla d’or de la inversió pública és una eina de política econòmica proposada pel pensament econòmic des del segle XIX. Argumenta que al no diferenciar-se les despeses corrents de les despeses de capital, i els objectius d’estabilitat i sostenibilitat es marquen sobre el saldo pressupostari total0, converteix la despesa no financera en una variable pro cíclica i la inversió pública és la que s’ajusta per complir les metes de dèficit. Proposa dividir el pressupost en dues parts: un pressupost corrent i un pressupost de capital. La regla del pressupost estructural equilibrat hauria d’aplicar-se llavors al pressupost corrent; el pressupost de capital registraria els projectes inversors (i el dèficit públic total) i aquests es finançarien en emissions de deute.

Aquest enfocament de política fiscal es fonamenta sobre dues justificacions. La primera d’elles, relacionada amb la sostenibilitat financera del propi projecte. Si la inversió productiva està correctament seleccionada i dissenyada, hauria de proporcionar un creixement econòmic sostenible en un futur i, per tant, majors ingressos tributaris per als pròxims governs . Si la rendibilitat d’aquest actiu és superior al cost de l’endeutament per finançar-lo, reduiria els problemes de sostenibilitat del deute. És a dir, la dinàmica d’ingressos i despeses associada a l’operació seria convergent i no explosiva.

La segona justificació fa referència a l’equitat intergeneracional. En el marc vigent a Europa, a l’obligar als polítics a finançar la inversió pública a través dels impostos o retallades de despesa, s’assignen tots els costos de la inversió pública a la generació actual de votants. No obstant, aquests actius públics generaran beneficis també per les futures generacions. Això activa l’incentiu pervers als polítics de no impulsar aquests projectes d’inversió públic per no repercutir la totalitat del cost en els votants de la generació actual, el suport dels quals necessiten. La inversió pública finançada mitjançant deute és la solució a aquest problema d’economia política. S’aconsegueix llavors una correcta alineació de l’esquema de fluxos de beneficis i costos d’aquests actius entre generacions. Per exemple, la construcció d’una instal·lació amb una vida útil estimada de 30 anys seria aconsellable ésser finançada amb l’emissió d’obligacions a 30 anys, sempre amb estimacions fiables del rendiment de les inversions en “béns públics” i els probables costos financers associats al llarg del temps.

5.2.2 El recorregut de la regla d’or

La utilització de la regla d’or per donar un tractament especial a la inversió pública és una idea que va consagrar Paul Leroy-Beaulieu a finals del segle XIX (Traité de la science de finance, 1891). La Comissió Europea va recuperar aquesta proposta el 1990, en el debat previ a Maastricht, de la mà de Jacques Delors (Mémoires, Plon, 2004). No va convèncer a la llavors República Federal d’Alemanya ja que implicava que la inversió pública no hagués de computar en dèficit. Un segon intent el va protagonitzar el Consell Fiscal Europeu (Assessment of the EU fiscal rules) el 2014, al·legant que es podia justificar alguna versió de la regla d’or en la normativa fiscal per estimular la inversió pública. Mario Monti és una de les últimes veus autoritzades a defensar la iniciativa.

No obstant, tot i el reconeixement del paper de la inversió pública per part de l’Ecofin, l’acord per a les noves regles fiscals europees aprovat el desembre de 2023 manté un rol residual d’aquesta. De no computar en dèficit a tan sols poder ampliar el període de l’ajust fiscal recomanat de 4 anys fins a 7 anys. La regla d’or quedaria limitada a un marge fiscal anual extra respecte l’objectiu de dèficit al voltant del 0,15% del PIB per executar les inversions transformadores que exigeix el futur immediat.

A Espanya, amb la reforma del 2006 de la Llei d’Estabilitat Pressupostària, es va contemplar la possibilitat de presentar dèficit per finançar increments d’inversió en programes dirigits a atendre actuacions productives, inclosos els destinats a R+D+i. El límit màxim de dèficit establert per a aquests programes era del 0,5% del PIB per al conjunt dels tres nivells d’administració, repartits en la següent distribució: 0,2 punts l’AGE, 0,25 les CCAA i 0,05 les CCLL (Uxó, Barruso, Rueda, 2006). Evidentment, aquesta clàusula no va tenir gaire trajectòria i va deixar de tenir sentit davant els desequilibris macroeconòmics que van aparèixer al cap de poc temps. La posterior normativa fiscal a nivell nacional, la LOEPSF, de 2012 va esborrar qualsevol rastre de salvaguarda de la inversió pública.

5.2.3 Simulació de la regla d’or a Espanya i Catalunya

Per comprovar si és factible l’aplicació d’una regla d’or de la inversió pública en economies com Catalunya i Espanya es proposa l’exercici de restar l’esforç inversor del dèficit públic. Veure gràfic 5. La diferència que s’obté és el dèficit corrent. Tal com enuncia la salvaguarda, es separa de l’equació la despesa en capital, que al contrari del que van fer les AAPP, s’ha de debatre, programar i finançar en un compartiment estanc del pressupost, d’acord amb les necessitats i la conjuntura macroeconòmica. L’objectiu, en aquesta hipòtesi, és que el saldo pressupostari corrent convergeixi a l’equilibri. Evidentment, els anys més complicats de la dècada passada, inclús el pressupost corrent estava molt lluny del saldo zero o el superàvit. No obstant, la hisenda espanyola va encaminar una dura però eficaç senda de consolidació fins controlar el dèficit per sota del 3% i el 2018 va poder sortir del PDE, en el qual estava immers des del 2009. Si a aquesta dada del 2,6% del PIB del dèficit total li restem els 2,2 punts dedicats a inversió, es presenta un dèficit corrent de només 0,4 punts. Un cop equilibrat (o quasi) el pressupost corrent, no hi ha justificació aparent perquè l’estat espanyol no pugui dedicar 2,5 punts del PIB a inversió (nivell mínim per cobrir la depreciació dels actius) o 3 punts (nivell desitjable al ser la mitjana europea). De fet, seria adequat perquè aquests projectes, ben seleccionats i dissenyats, impulsaran l’activitat econòmica, incrementant el denominador i disminuint el numerador (majors ingressos públics) dels ratis dèficit públic / PIB i deute públic / PIB. La sostenibilitat de les finances públiques també es pot aconseguir per aquesta vessant, a la vegada que el sector públic actua d’estabilitzador del cicle, es fa un correcte manteniment del capital i s’aborden les transformacions estructurals de l’economia.

Font: IGAE i Banc d’Espanya (p): previsió

En el cas català s’intenta fer la mateixa aproximació. Veure gràfic 6. Cal abans fer una sèrie de matisos. En l’àmbit estatal s’agreguen els tres nivells d’administració presents tant per a la variable dèficit com inversió. En el cas català, el dèficit en el qual es pot treballar només és el del subsector CCAA. La inversió pública considerada serà, per tant, la de la Generalitat i el seu sector públic. En concret, el capítol 6 del seu pressupost de despeses liquidat. A més, gran part dels ingressos públics provenen del el model de finançament autonòmic, que l’Estat liquida en un lapse de temps de t+2. En conseqüència, el pic de dèficit observat el 2020 a l’estat es replica en certa manera a les finances catalanes el 2022. És a dir, el 2022 la Generalitat fa front a les seves despeses amb els ingressos liquidats del 2020. Fetes aquestes puntualitzacions, observant el saldo pressupostari corrent de la Generalitat, aquest convergeix a l’equilibri entre els anys 2017 i 2021. Tanmateix, l’entramat institucional i legal descrit ha estat poc flexible per dotar de marge fiscal. Els objectius de dèficit fixats pel CPFF des de l’any 2012, només han estat complerts el 2017 i 2018. El 2018, per agafar el mateix exercici que en el l’anàlisi espanyol, la Generalitat incorre en un dèficit total del 0,4% del PIB. La seva inversió pública liquidada és també de 0,4 punts. El pressupost de despesa corrent presentaria equilibri. La racionalitat econòmica apunta a que seria desitjable generar més dèficit total si és per finançar la creació de capital, pels mateixos motius exposats que en el cas espanyol.

Font: Departament d’Economia i Finances (p): previsió

Tot i que molt limitat, la regla d’or de la inversió pública demostra que l’espai fiscal existeix i la sostenibilitat del seu finançament és possible. És factible doncs, aconseguir aproximar-se a un equilibri en el pressupost corrent, permetent només el dèficit per a operacions de capital.

5.3 Les col·laboracions publicoprivades

Una altra fórmula per trobar un espai de finançament per a infraestructures és la figura de la col·laboració publicoprivada (CPP), que permet aplanar l’impacte de la inversió en els pressupostos en diversos exercicis i afavorir l’equitat intergeneracional. La fórmula consisteix en un acord pel qual la part privada cerca el finançament i executa la inversió pel seu compte i s’encarrega de l’explotació i el manteniment per un període llarg de temps a canvi d’un cànon que li paga l’Administració o els usuaris, o una combinació d’ambdós; al final del contracte, l’Administració passa a ser la propietària de la infraestructura o equipament. El fet més rellevant és que es produeix una transferència de riscos a la part privada que va més enllà de la simple construcció (Sort, Noguera, 2023).

Presenta similitud respecte la regla d’or en el fet que reparteix el cost de l’actiu al llarg de la seva vida útil. En canvi, aquesta despesa, tot i que diferida en el temps, impactaria en dèficit AP-SEC si no hi ha una efectiva transferència del risc operacional de la infraestructura. La Generalitat va fer un ús intensiu d’aquesta eina entre el 2005 i el 2013. Des de llavors, el seu paper és testimonial. Caldria seleccionar molt les situacions en que utilitzar aquesta figura per no repetir errors del passat.

5.4 Increment dels ingressos vinculats al finançament de les inversions Finalment, des de la vessant dels ingressos, es proposa augmentar recursos fiscals (impostos) afectats a la inversió. Aquests nous recursos haurien d’estar basats en el principi del benefici, això és, que cada individu ha de contribuir en funció del benefici que obté del sector públic. Per exemple, implantació de l’euro-vinyeta per a què els usuaris potencials de les carreteres financin la inversió en conservació de les mateixes o que el preu del bitllet del transport públic s’apropi en major mesura al cost per usuari. Aquests ingressos esdevindrien afectats per a sufragar el consum de capital públic que el ciutadà en fa.

6. L’escenari que dibuixa les noves regles fiscals

Finalitzada aquest 2024 la clàusula d’escapament del Pacte d’Estabilitat i Creixement en motiu del xoc pandèmic del Covid-19, les institucions europees han aprovat el nou marc fiscal que es preveu en els Reglaments 2024/1263 i 2024/1264 del Parlament Europeu i el Consell, del 29 d’abril. La reforma presenta un model més flexible (ritme de reducció dèficit i deute individualitzat per a cada país i no un mateix per a tothom, per exemple) i la variable de control és la despesa primària neta. Es defineix la despesa primària neta com la despesa total menys mesures discrecionals d’ingressos o one-off, menys despesa amb fons europeus, menys interessos del deute públic menys despesa cíclica en atur.

En el marc estatal, un cop contingut el dèficit sobrevingut per la pandèmia situant-lo en el 3,5% el 2023, l’executiu ha presentat a Brussel·les el seu primer Pla Fiscal i Estructural de Mitjà Termini per al període 2025-2028. S’ha fet sol·licitud d’extensió del període d’ajust d’acord amb els criteris fixats en la nova legislació, això és, els articles 14 i 36d i el considerant 32 del Reglament 2024/1263, és a dir, a canvi compromisos del programa de reformes i inversions. Per tant, el país membre activa la golden rule aconseguint un lleuger marge fiscal extra per executar inversió allargant el període d’ajust de 4 a 7 anys. Aquest espai fiscal seria de 0,1 punts del PIB anual, certament insuficient.

Font: Ministeri d'Economia, Comerç i Empresa i Consell de Política Fiscal i Financera n.d. : No hi ha dades disponibles. El CPPF no detalla objectius de dèficit per a les CCAA més enllà de 2027

Pel que fa a la Generalitat de Catalunya, la meta és del 0,1% del PIB pel tres anys. Es pot compartir certa crítica que s’efectua al govern central, i que a la vegada ja té una tradició des de l’aprovació de la LOEPSF el 2012, de no fer distincions entre les CCAA donades les particularitats que tenen cadascuna. En canvi, cal afegir que en aquesta mateixa reunió del CPFF es va anunciar un increment de les entregues a compte (que no liquidacions definitives) a les CCAA. També la voluntat de negociar el model de finançament, que no es modifica des de 2009 i s’hauria d’haver revisat quinquennalment.

Les últimes dades definitives d’inversió pública són del 2021, on la UE-27 hi dedica el 3,3% del PIB, Espanya un 2,7% i Catalunya un 2,2%. El 2022 i 2023, amb dades provisionals, aquest diferencial amb Europa s’ha reduït . Però aquest dèficit anual s’acumula al de tota la dècada anterior. Tots els països i territoris han rebut majors ingressos afectats per a inversió a través dels fons NGEU i han gaudit de força relaxació per la banda de la despesa tot i que els recursos dels NGEU van descendint gradualment fins finalitzar el programa el 2027. A més, aquest mateix 2024 tornen unes regles fiscals que es podrien qualificar de rígides. La regla d’or de la inversió pública que sí ha utilitzat la Comissió Europea amb el programa Next Generation, en el sentit que ha finançat aquest programa inversor amb l’emissió de deute mutualitzat, l’ha recollit de forma tímida en la nova legislació fiscal per als estats membres. El govern espanyol ha sol·licitat l’activació d’aquesta modesta golden rule. Descendint a nivell estatal, d’entrada, no apareix ninguna menció de preservació de la inversió pública per a les CCAA.

7. Conclusions

El treball analitza les deficiències en l’esforç inversor públic a Catalunya i Espanya, que han esdevingut estructurals des de la gran recessió, i només han canviat de signe amb el període extraordinari d’inici de dècada dels 2020. De fet, la formació bruta de capital fix públic no ha arribat a cobrir la depreciació dels actius en alguns exercicis recents, posant en risc la prestació dels serveis públics fonamentals i limita el desenvolupament econòmic de les generacions futures. També lluny dels homòlegs europeus. En el cas català, tot i que la inversió executada pel total de les AAPP és inferior a la mitjana estatal de forma continuada, es troba en línia de les CCAA en major renda per càpita en la comparativa interna. També és un tret característic d’algunes regions més desenvolupades a nivell comunitari.

En el document s’identifiquen obstacles a la política inversora de naturalesa política, econòmica i legal. Per fugir de l’arbitrarietat del polític o de les urgències de la conjuntura econòmica es proposen diferents instruments. Des de l’enfocament qualitatiu, l’avaluació econòmica de les inversions hauria d’esdevenir vinculant. Des del punt de vista quantitatiu, aïllar la despesa de capital en el pressupost anual i escenaris pressupostaris i que no computi en dèficit ha d’allunyar tota temptació de ser l’objectiu de futurs ajustos. En etapes de consolidació pública com pot ser la que s’obre amb el retorn del marc fiscal europeu s’ha de deixar incórrer en dèficits per finançar aquestes inversions, que per altra banda, són del tot necessàries. Hi ha un gap a tancar respecte el capex de manteniment de manteniment dels actius d’anys passats, un altre respecte els homòlegs europeus i es podria afegir un tercer, en referència a una despesa extra per fer front als reptes que s’enumeren, per exemple, al citat informe Draghi.

L’administració catalana ha fet majors avenços que l’espanyola en l’avaluació i en la programació i priorització de projectes inversors. Tanmateix, s’ha d’anar més enllà proposant un escenari pressupostari únicament dedicat a inversió amb els llindars mínims que s’han proposat. Aquest ha de ser coherent amb el quadre macroeconòmic i vinculant-hi el finançament associat. Fins aquí és on tenen capacitat de decisió els governs espanyols i català. En canvi, pel que fa a regla de despesa, metes de dèficit i implantació de la regla d’or, l’estat té poc marge de maniobra i les autonomies no en tenen cap.

Referències bibliogràfiques

AIReF (2019). “Estudio de infraestructuras de transporte”. Evaluación del gasto público 2019.

Alesina, A. (1989), “Politics and business cycles in industrial democracies”, Economic Policy, 8, 54-98. Banco de España (2017). “La evolución de la inversión pública durante la crisis y la recuperación”. Nota económica. Boletín Económico 4/2017.

Banco de España (2022). “La respuesta de la inversión privada a un incremento de la inversión pública”. Artículos analíticos. Boletín Económico 2/2022.

Baños, J. (2018). “Eficiència en la gestió de la despesa pública”. 3er Congrés d’Economia i Empresa de Catalunya

Bel, Germà (2010). “España, capital París”. Destino (En català, a La Campana, 2011) Castells, A., Montolio, D., Solé, A. (2006). “La inversión en infraestructuras en las CCAA: determinantes y cálculo de un índice de necesidades de gasto”. Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, 178-(3/2006): 23-54. 2006, Instituto de Estudios Fiscales.

Consejo Económico y Social (2020). “La inversión pública en España: Situación actual y prioridades estratégicas”. Número 1/2020.

De Grauwe, P. (2022). “Hacia una nueva gobernanza fiscal en la eurozona”. Policy Brief núm. 18. Europe G.

European Parliament (2023). “A targeted golden rule for public investments. A comparative analysis of possible accounting methods in the context of the review of Stability and Growth Pact”. The Economic Governance and EMU Scrutiny Unit.

Gual, J. (2014). “Per què Europa genera poc creixement i ocupació?”. Documents d’economia “la Caixa”. Núm. 28 juliol 2014. Martínez López, D. (2020). “La gobernanza fiscal de las Comunidades Autónomas. Una valoración crítica de su estado actual con perspectivas de reforma”. Investigaciones Regionales – Journal of Regional Research, 47, 2020/2. Asociación Española de Ciencia Regional, España.

Ministerio de Hacienda y Función Pública (2022). “Informe de seguimiento de las recomendaciones formulades en los procesos de revisión del gasto público” (spending reviews).

Robinson, James A. & Ragnar Torvik (2005). “White elephants”. Journal of Public Economics, 89 (2-3), 197-210.

Sort, J., Noguera, M. (2023). “La resolució anticipada del contracte de concessió de l’Eix Transversal (autovia C-25): una millora en l’assignació de recursos de la Generalitat de Catalunya”. Monografies Departament d’Economia i Hisenda. Generalitat de Catalunya. Uxó, J., Barruso, B., Rueda, N. (2006). “Autonomía financiera, estabilidad presupuestaria y políticas de gasto de las Comunidades Autónomas”. CLM Economía, núm. 8, 129-170. Universidad CEU San Pablo.