La millora institucional en el procés de selecció i avaluació de projectes infraestructures

Abstract: El marc institucional en el que es realitza l’avaluació de projectes d’infraestructures condiciona en gran mesura la seva qualitat i el seu paper en la presa de decisions. Entre els factors que tenen un impacte sobre la qualitat de l’avaluació destaquen: qui és el responsable de l’avaluació, qui n’assumeix el cost, qui finança l’actuació, qui defineix els objectius i el procés, la seva estandardització i el grau de transparència. Aquest article analitza el paper d’aquests factors institucionals sobre els incentius, biaixos i resultats dels processos d’avaluació de tres projectes d’infraestructures realitzats en el marc de les administracions catalanes.

1 Introducció

L’avaluació econòmica de projectes d’infraestructures gaudeix avui de molta popularitat i cada dia és menys necessari argumentar la necessitat de proporcionar avaluacions econòmiques de tots els modes de transport, especialment d’aquells que per volum d’inversions o dimensions econòmiques són de gran magnitud. La demanda social per aquestes avaluacions ha emergit amb força a Catalunya, particularment des de la darrera crisi econòmica i a causa – en part - d’una política d’infraestructures de transport per part del Govern d’Espanya que des d’inicis dels 2000 s’ha caracteritzat per proveir una dotació d’infraestructrues i de capacitat del tot sobre dimensionades. Que Espanya s’hagi convertit en el país que presenta major desvinculació entre oferta d’infraestructures i el seu ús (Albalate, Bel and Fageda, 2015), ha posat de manifest la utilització massiva i ineficient de recursos públics en projectes que difícilment promouran un retorn socioeconòmic suficient. De fet, en alguns casos com el de l’alta velocitat ferroviària, ni tan sols podran cobrir la inversió feta (Betancor i Llobet, 2015). També ha posat de manifest l’absència d’estudis i avaluacions socioeconòmiques que han acompanyat aquests projectes.

Tot i el consens generalitzat que existeix a Catalunya sobre la idoneïtat d’aquesta pràctica, la realitat segueix produint resultats poc satisfactoris i gens allunyats d’algunes de les pitjors pràctiques tant criticades quan són fetes per l’administració central. Si bé els projectes són encara avaluats de forma molt limitada, els que ho són segueixen reproduint alguns dels vicis i problemes estructurals que condicionen els resultats i que desvirtuen les bondats esperades del procés d’avaluació. Per això aquest article sosté que un dels determinants d’aquesta contradicció és el grup de condicionants imposats pel marc institucional en el que neix i s’executa l’avaluació.

El disseny institucional en el que es porta a terme l’avaluació de les polítiques condiciona en gran mesura el seu nivell de qualitat i l’ús que se li acaba donant en la presa de decisions. Una millora institucional en el disseny de l’avaluació podria tenir un impacte molt significatiu sobre l’efecte real de la pràctica d’avaluació, i en particular en el cas de les infraestructures de transport. Aquest article pretén oferir una mirada crítica que sacsegi l’estat actual que sembla requerir simplement algun esforç avaluador de confirmarció de projectes promoguts políticament, però que encara no és prou exigent ni rigurós.

Aquest article discuteix alguns dels elements més condicionants del marc en el que es realitza la selecció de projectes i la seva avaluació en el nostre context institucional, per tal d’advertir-ne elements que desvirtuen les bondats esperades de l’avaluació i així poder proposar millores de política pública. De fet, estudiar el marc institucional de l’avaluació en les infraestructures és d’especial interès per - com a mínim - tres motius. Primer, pel consum de recursos econòmics - gran part dels mateixos d’origen pressupostari- que sovint s’hi associa. Segon, pel seu impacte de llarg termini i tercer, per les seves habituals inversions enfonsades i irrecuperables.

La resta de l’article s’estructura de la forma següent. En primer lloc, es presenten els aspectes institucionals que més determinen i condicionen els resultats de les avaluacions de projectes i sobre els quals caldria prestar especial atenció. En segon lloc, l’article il·lustra alguns d’aquests aspectes repassant tres projectes d’avaluació realitzats en els darrers anys a Catalunya. Per tal de cobrir diferents modes de transport, l’article repassa breument els projectes d’inversió en l’aeroport de Lleida, el projecte de baixador d’alta velocitat ferroviària de l’aeroport de Girona i la connexió del tramvia per la Diagonal de Barcelona.

2 El disseny institucional de l’avaluació.¹

Existeixen nombrosos aspectes relacionats amb el disseny institucional de l’avaluació de projectes d’infraestructures que haurien d’analitzar-se amb especial atenció per la seva potencial contribució en l’aparició de conductes estratègiques o oportunistes per part dels actors que hi participen, tant en el sector públic com en el sector privat. Aquests poden esbiaixar l’avaluació o condicionar-ne els resultats. De forma similar a allò descrit per Balthasar (2009), els factors institucionals determinants més destacables són: (1) la separació entre unitat promotora del projecte i unitat responsable de l’avaluació; (2) la unitat que es fa càrrec dels costos de l’avaluació i del finançament del projecte; (3) la fixació dels objectius i abast de l’avaluació; (4) el nivell d’estandarització del procés d’avaluació i (5) el grau de transparència de l’avaluació. D’aquests factors institucionals se’n deriven diferents problemes que detallem a continuació.

2.1 Separació entre unitat promotora i unitat d’avaluació.

És força habitual a Catalunya que la pròpia unitat responsable de l’avaluació del projecte sigui la mateixa que promou la seva implementació després d’haver detectat la seva necessitat o idoneïtat. La unitat promotora pot tenir incentius a promoure avaluacions favorables. Aquests projectes són habitualment prefixats per les unitats tècniques de planificació o per l’orientació i instrucció política. En aquests casos, la unitat promotora pot tenir un compromís previ amb el projecte, el que condiciona l’avaluació des de dos punts de vista. Per un costat, incentiva avaluacions que justifiquin el compromís prèviament adquirit. En aquest sentit, l’avaluació seria merament instrumental per tal de legitimar tècnicament, sobretot de cara a l’exterior de la unitat, una decisió prèviament compromesa o amb la que es té un grau de complicitat elevat. Per l’altra, promou un biaix sistemàtic en els tècnics que avaluen el projecte, ajustant les seves decisions tècniques - sempre necessàries en els procesos d’avaluació - a valoracions conscients o inconscients prefixades. Lovallo i Kahneman (2003) ho defineixen com la fal·làcia de la planificació en els propis projectes, que afavoreix una tendència a subestimar els temps, costos i riscos en la realització de tasques i futures accions al mateix temps que es sobreestimen els beneficis.

Una recepta òbvia per tal d’evitar aquests biaixos és la separació de l’avaluació econòmica de la unitat promotora del projecte. Aquesta separació pot executar-se assignant-la a una unitat independent, tal i com suggereixen Gómez-Lobo (2012) i Flyvbjerg i COWI (2004). Cal mencionar que la independència en l’avaluació no es refereix només a l’execució de la part tècnica, si no també a la gestió integral del procés d’avaluació. Fins i tot si l’avaluació s’externalitza al sector privat, la mateixa es gestionaria i supervisaria per un òrgan separat de la unitat promotora del projecte.

D’acord amb el que hem presentat, existeixen diferents graus d’independència en l’avaluació. Quan l’entitat promotora és la que realitza l’avaluació es pot considerar que aquesta no ha estat realitzada de forma independent. Quan existeix una entitat supervisora que ha de validar els resultats de l’avaluació (o acompanyar en el seu procés), revisar-la i realitzar una recomanació d’acceptació/rebuig/priorització per accedir als fons públics, podem considerar que part dels incentius perversos queden mitigats. Exemple d’aquest tipus d’entitat és la Major Projects Authority (MPA) del Regne Unit, que depèn de l’oficina de presidència i el Departament del Tresor públic. Un grau màxim d’independència seria el propi d’una agència nacional d’avaluació, en el que tot el procés d’avaluació s’avaluarien de manera desvinculada de l’entitat promotora del projecte (tot i que pugui haver-hi col·laboració), i el dictamen positiu sigui un requisit imprescindible. Això és rellevant perquè si l’avaluació només suposa un obstacle procedimental o persegueix un objectiu de suport estratègic o polític davant d’una elecció prefixada, serà un procés costós en recursos i temps i no aportarà els beneficis esperats. Fins i tot el resultat pot ser més greu, ja que produirà una falsa garantia d’imparcialitat, introduirà disfuncions evidents en el procés de deliberació pública i de rendiment de comptes, creant una falsa percepció d’objectivitat.

Una altra alternativa a la separació efectiva de l’avaluació és l’externalització, sovint contractant empreses privades de consultoria o centres de recerca o tecnològics. No obstant, aquesta externalització també pot plantejar certs inconvenients. Optar per processos negociats, per exemple, pot ser molt útil a nivell operatiu, però pot comportar incentius per assignar el projecte a avaluadors convenients. Sobretot si la licitació es porta a terme per la entitat promotora del projecte. A la vegada, aquest procediment genera incentius a les empreses o centres contractats a respondre a les necessitats de l’entitat promotora per tal de seguir gaudint del favor de l’administració en la contractació de nous projectes d’avaluació. L’obertura de concursos públics sobre un banc contrastat d’avaluadors i l’extensió de les anàlisis ex-post pot mitigar aquests problemes. Tanmateix, a Catalunya aquest procediment es troba a una gran distància del que es practica habitualment. No n’hi ha prou amb que els avaluadors ostentin coneixement expert. La credibilitat també inclou la independència dels avaluadors respecte d’aquells involucrats en la planificació i en l’operació, i en particular d’aquells que els encomanen la tasca d’avaluació.

A més, cal tenir en compte que hi ha projectes que pel seu impacte econòmic, pressupostari, polític o social, poden influir en els incentius dels avaluadors, el que acabarà afectant el disseny de l’avaluació i els seus resultats. Per tal d’evitar aquests conflictes d’interès o incentius a comportaments estratègics dels professionals locals, la unitat avaluadora hauria de poder optar per a externalitzar l’avaluació a institucions o professionals internacionals, desvinculats materialment i emocionalment de la problemàtica local i deslligats de possibles interessos corporatius, polítics o econòmics.

2.2 El cost de l’avaluació i el finançament del projecte

L’avaluació de projectes, i especialment el d’infraestructures de gran dimensió, pot ser un procés molt costós. Per això és desitjable que l’avaluació no es converteixi en un simple tràmit procedimental o administratiu de confirmació, ja que d’aquesta forma se li afegiran als projectes prefixats un costos addicionals d’estudis d’avaluació que apart de produir els biaixos anteriorment mencionats, també encariran el projecte.

El cost econòmic no hauria de recaure, com ho fa habitualment en el cas de les administracions catalanes, sobre la mateixa unitat que promou el projecte, ja que aquesta pot tenir incentius per minimitzar-lo i comprometre la seva qualitat dedicant-hi menys recursos dels necessaris i fent un ús excessiu d’estudis interns preliminars sovint de menor qualitat i robustesa que els que es farien en una avaluació independent amb recursos suficients.

De fet, alguns autors com Gómez-Ibáñez (2012) defensen la separació de la unitat d’avaluació també respecte de la unitat de finançament, ja que els promotors de projectes poden tendir a facilitar l’aprovació de més projectes dels que seria socialment òptim; cosa que es pot corregir separant la disponibilitat de finançament en una altra unitat sense haver d’assignar prèviament un pressupost. Això a més permetria que polítiques de diferents sectors competissin pels recursos, afavorint els projectes amb major rendibilitat social amb independència de l’àrea d’inversió a la que pertanyin. Precisament aquest és l’enfocament seguit per MPA al Regne Unit, on tot i que la recomanació sobre priorització pot ser obviada, els projectes de diferents àmbits competeixen entre ells pels recursos del Departament del Tresor. Els recursos no són estrictament gestionats pel departament, sinó gestionats pel govern en el seu conjunt, atorgant la seva administració al departament del Tresor. D’aquesta forma l’assignació de recursos busca maximitzar l’eficiència en el conjunt de la despesa pública, no dins de cada unitat.

2.3 Objecte i abast de l’avaluació.

La definició de l’objecte i abast de l’avaluació és un element de context institucional que pot tenir un gran impacte sobre la mateixa. Qui pren les decisions sobre els objectius que es busquen i les alternatives disponibles pot fer que l’avaluació es vegi restringida i limitada a un exercici que exclogui opcions alternatives que socialment poden ser més rendibles. De fet, les contribucions recents en l’economia i la psicologia estableixen que el marc en el que es presenta i s’inscriu un problema o pregunta, com la definició de l’objecte i abast de l’avaluació, pot afectar les respostes resultant en desviacions respecte del que seria una resposta racional al problema en qüestió. Per aquest motiu Mayne et al. (1998) exposen que el control sobre la definició d’aquests criteris pot fer més improbables els plantejaments crítics sobre els projectes considerats. Quan més distant sigui la responsabilitat de qui fixa els objectius i abast de l’avaluació respecte de qui la porta a terme, menor serà la possibilitat d’interferir o promoure una iniciativa en particular. Per tal d’evitar aquest biaix de marc poden establir-se certs requisits que limitin aquesta capacitat d’influència.

2.4 Nivell d’estandardització de l’avaluació

L’establiment d’uns requisits comuns pel conjunt de polítiques a avaluar ha de permetre contrarestar els possibles incentius a afavorir ex-ante certs projectes davant d’altres alternatives. L’establiment de guies metodològiques i la fixació de criteris clars sobre processos, criteris i supòsits, deixa poc marge a la interpretació o manipulació dels paràmetres bàsics de l’avaluació (p.e.: cost d’oportunitat, preus ombra, taxa de descompte, valor del temps, etc), establint un marc de diàleg comú sobre el que construir la discussió sobre la idoneïtat de les polítiques.

L’establiment de guies generals és força estès a nivell internacional, sobretot per l’aplicació de l’anàlisi cost-benefici. Exemples els trobem a Holanda (MPTW, 2013), França (MdT, 2005) i al Regne Unit (DfT, 2014), tot i que les entitats supervisores de les avaluacions també disposen dels seus manuals i criteris establerts per tal d’uniformitzar les avaluacions sobre les que han de fer dictàmens (veure Gómez-Lobo, 2012). En aquest sentit, Annema i altres (2007) conclouen que l’estandarització de les anàlisis cost benefici van millorar significativament la qualitat de les avaluacions ex-ante en grans projectes d’infraestructures a Holanda, malgrat encara hi pot haver marges per a la millora.

2.5 El grau de transparència

Un factor institucional bàsic i que gaudeix de bona salut a Catalunya és l’accés a la informació utilitzada pels avaluadors, siguin tècnics de la unitat promotora o consultors privats contractats. Els habituals obstacles a aquest accés no fan més que dotar d’incentius a realitzar avaluacions de menor qualitat, més fàcilment dirigides a ser favorables als interessos particulars dels contractants, i que difícilment podran ser discutides en peu d’igualtat per part de qui es mantingui al marge del procés tècnic d’avaluació. La manca d’accés a la informació fa també difícil entendre les habituals desviacions de les previsions respecte els resultats reals de la implantació i impedeix la millora constant dels models utilitzats en les tasques d’avaluació. De la mateixa manera, dificulta el rendiment de comptes dels avaluadors i dels qui contracten aquests avaluadors.

Cal fer notar que els avaluadors i gestors públics actuen en un món d’informació imperfecta i incertesa. Per això molts estudis mostren desviacions sistemàtiques i molt significatives entre les estimacions ex-ante i els resultats ex-post en l’avaluació de projectes. En particular, les desviacions en estimacions de demanda, de temps d’execució i de costos d’inversió s’han mostrat especialment elevades en el cas de les infraestructures de transport (Flyvbjerg i altres, 2003; Flyvbjerg, Bruzelius i Rothengatter, 2003; Flyvbjerg 2005; Flyvbjerg, Holm i Buhl, 2005; 2006; i Albalate, 2014). A casa nostra, l’esforç més destacable en aquest sentit és l’anàlisi ex-post realitzada per ATM (2013), on es mostren importants desviacions entre la rendibilitat social prevista i la concretada amb la implantació de les diferents actuacions.

Per tot això caldria avançar cap a una total transparència de l’avaluació i accessibilitat a l’escrutini per la comunitat d’avaluadors i l’opinió pública com aspecte clau per eliminar els comportaments estratègics i les sospites sobre els mateixos. A més, l’accés públic als resultats esdevé fonamental per establir el marc deliberatiu que enriquiria la pròpia avaluació. Avaluar els avaluadors és una alternativa o un complement a la publicació de la informació necessària i la metodologia seguida per fer l’avaluació. Una manera relativament senzilla de fer-ho seria a partir de revisions anònimes elaborades per un panell d’experts (peer review process), composat per participants interns (de la unitat avaluadora) i externs (especialistes i professionals de l’avaluació sense conflicte d’interessos), no involucrats amb l’avaluació realitzada i especialistes en la tipologia de projecte tractat. Aquests podrien elaborar informes anònims que millorin l’avaluació presentada i facin un control de la robustesa i qualitat de l’avaluació presentada. Amb aquests informes la unitat avaluadora podria demanar canvis en l’avaluació realitzada que milloressin el producte final o introduir esmenes o comentaris en un annex d’acompanyament que mostrin els punts de vista dels avaluadors. En qualsevol cas, l’avaluació i els informes finals de la unitat d’avaluació haurien de ser de domini i accés públic. Aquest tipus d’iniciativa actualment es porta a terme tant a la SNI (Xile), MPA (Regne Unit) com a la Competition Commission dels Estats Units.

A més, també cal tenir en compte que per assolir un sistema d’incentius adequats i alinear-los amb els objectius socials, la unitat avaluadora pot a) elaborar i fer accessible al públic un repositori de les avaluacions (ex-ante i ex-post) i b) una anàlisi sistemàtica sobre el grau de desviacions entre les avaluacions ex-ante i les avaluacions ex-post segons avaluadors (empreses i institucions proveïdores d’aquestes avaluacions). Això ha de permetre fer una recopilació sistemàtica de la precisió de les prediccions fetes pels diferents avaluadors i valorar la qualitat de la seva feina; és a dir, avaluar els avaluadors, aportant transparència sobre els resultats i el rendiment obtingut dels recursos públics dedicats a l’avaluació. Tot per promoure un sistema d’incentius adequat a fer la tasca de forma rigorosa i millorar el procés de selecció d’avaluadors. En aquest darrer punt, la informació podria considerar-se en major o menor mesura a l‘hora de valorar els diferents candidats en concursos o adjudicacions directes posteriors.

3 Casos d’estudi

3.1. L’aeroport de Lleida

Catalunya té tres aeroports amb tràfic comercial gestionats per l’empresa Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), que és propietat en un 51% del Ministeri de Foment (a través de l’empresa Enaire) i en un 49% per inversors privats. Aquests aeroports són Barcelona-El Prat, Reus i Girona.

Arran d’una llei de 1999 del govern central, entitats públiques regionals i/o locals o inversors privats podien promoure la construcció i explotació de nous aeroports amb tràfic comercial. En aquest context, diverses institucions públiques i de la societat civil de les Terres de Lleida reclamaren la construcció d’un aeroport amb capacitat per sostenir tràfic comercial. Lleida era, en efecte, la única província catalana sense aeroport comercial.

El Pla d’aeroports de la Generalitat de Catalunya de 2002 va incloure la proposta de construcció de l'aeroport regional de Lleida en els terrenys de l'aeròdrom d'Alfés. Tanmateix, es van organitzar diversos grups ecologistes contraris a l’ampliació d’aquset aeròdrom pel seu possible impacte ambiental negatiu en una timoneda situada molt aprop del espai planificat per tal ampliació.

El 2004, amb el canvi de govern a la Generalitat, Alfés va ser descartat. Es va escollir com a localització el terme municipal de l’Alguaire a quinze kilòmetres de la capital del Segrià. Des del Departament de Política Territorial i Obres Públiques (DTOP), es va anunciar que l’aeroport tindria categoria regional, amb vols de viatgers i de càrrega, i que les obres començarien el 2005, amb data prevista de finalització al 2008. L’objectiu explicitat de la nova infrastructura era el de contribuir al reequilibri econòmic i social del territori català.

A finals de 2005, es publica al Diari Oficial de la Generalitat el Pla Director de l’aeroport que havia de definir exactament els usos, capacitats, tipus d’avions que acolliria, longitud de pista i accessos. El Pla director també recollia l’estudi de la demanda prevista, feia pronòstics de trànsit de viatgers i mercaderies i plantejava les infraestructures de comunicació necessàries pel correcte funcionament de l’aeroport. Aquest Pla, elaborat per la consultora GPA (de la qual són propietàries les cambres de comerç de Barcelona, Girona i Sabadell), va fer una proposta d’inversió de 42,5 milions d’euros i l’objectiu a mig termini era el d’assolir entre 400.000 i 500.000 viatgers i 6.000 tones de transport de mercaderies anuals.

Després d’un període d’alegacions, que va portar a planificar una pista de major amplada, el Pla es aprovat pel DTOP a finals de 2006. S’esperava que el nou aeroport estigués a punt a finals de 2008. D’altra banda, es preveia atorgar una concessió per la gestió de l’aeroport a una empresa o grup d’empreses que s’haurien de fer càrrec també de construir i finançar l’edifici terminal i la torre de control a mode de col·laboració público-privada.

Al 2007, diverses institucions i administracions del territori i, per tant interessades en la promoció del projectes, (Diputació de Lleida, la Cambra de Comerç de Lleida, i l’Ajuntament d’Alguaire), van encarregar un nou estudi a la consultora Cap Gemini sobre l’impacte econòmic que tindria l’aeroport. En aquest estudi es plantejava que la zona d’influència de l’aeroport pels fluxes de càrrega era de 600 kilòmetres i el de passatgers de dues hores en cotxe. Es plantejaven diferents escenaris de tràfic a partir de i) el volum d’activitat de la zona d’influència ii) La capacitat de captació de part d’aquest tràfic per part de l’aeroport de Lleida en base a les elasticitats al cost, temps i connectivitat iii) i les dinàmiques previstes del sector. En l’escenari mig o esperat, les previsions de tràfic a 4 anys vista tant de mercaderies com de passatgers estaven fins i tot per sobre de les previstes en el Pla Director (4.500 tones, 530.000 passatgers). Amb l’escenari mig, s’estimava un impacte total (incloent efectes directes, indirecte i induïts) de 44 milions d’euros i la creació de 1.124 llocs de treball.

Al 2008, el DTOP va aprovar el pla de negoci i viabilitat en el que s’estimava un tràfic de 395.000 passatgers anuals, amb un gran pes de les companyies de baix cost i que es mourien entorn a 3.500 tones de mercaderies en un termini màxim de deu anys. I a principis de 2009, la Generalitat aprova un nou Pla d’aeroports, aeròdroms i heliports 2009-2015, dos anys després de la seva aprovació inicial, en el que es recollia una inversió de 96 milions d’euros per l’aeroport de Lleida-Alguaire. Aquesta quantitat suposava una quarta part del pressupost del Pla. Aquest import, que és el finalment executat, està molt per sobre del previst inicialment, ja que es van produir sobrecostos no esperats (per exemple, aquells relacionats amb el preu de l’expropiació a propietaris dels terrenys afectats) i també perquè la inversió que havia d’executar-se per part privada en un model de col·laboració público privada no es va arribar a concretar. De fet, el concurs per atorgar la concessió de la gestió privada de l’aeroport va quedar desert, de manera que l’empresa pública Aeroports de Catalunya, adscrita al DTOP, se’n va fer càrrec.

L’aeroport es va inaugurar a principis de 2010. Per tal de promoure l’arribada d’aerolínees, la Generalitat, Aeroports de Catalunya, l’Ajuntament i la Cambra de Comerç de Lleida van signar un conveni de col.laboració que implicava l’establiment d’ajuts econòmics (descomptes de taxes aeroportuàries, subvencions) a les aerolínees en funció del seu volum d’activitat. El conveni es va signar per l’any 2010 per una valor de 1.9 milions d’euros, essent la Generalitat el principal contribuent amb aproximadament 1 milió d’euros. Aquest conveni es va renovar pel període 2013-2014 per un valor de 600.000 euros. A partir del 2015, el conveni va deixar de tenir vigència tot i que encara resten pendents de pagament aportacions comproses per les institucions de Lleida. D’altra banda, el DTOP va signar un conveni amb el turoperador britànic Nelson que incloïa descomptes importants en les taxes aeroportuàries i el compromís d’invertir en l’ampliació de l’aeroport per a que poguessin operar simultàneament dos avions i habilitar un espai per l’arribada de vols de fora de l’espai Schengen. L’ampliació, amb un import de 1.5 milions d’euros, es va executar al 2011.

Les xifres de tràfic en el primer any de funcionamient de la instal.lació i en vigència del conveni de descomptes i subvencions a les aerolínies van ser relativament positives, ja que es van moure entorn a 57.000 passatgers en vols comercials. Vueling i Ryanair oferien vols a diverses destinacions. És difícil pensar que aquesta xifra s’hagués pogut assolir sense les generoses subvencions que van rebre les aerolínees que operaven a Alguaire en el seu primer any en funcionament. Ja sense aquestes ajudes, i amb la conseqüent marxa de Vueling i Ryanair, les xifres de tràfic van caure i estabilitzar-se a l’entorn dels 30.000 passatgers, essent el 2017 el pitjor any amb un tràfic d’uns 25.000 passatgers. Actualment, només operen a l’aeroport la companyia Air Nostrum, amb un vol setmanal a Palma de Mallorca i un vol setmanal a l’estiu a Eivissa i Menorca, l’aerolínia Neilson, que opera viatges a Manchester, Londres i East Midlands (a la temporada d’hivern) i la companyia Quality travel, que opera serveis a diverses destinacions a Suècia, també a la temporada d’hivern. L’activitat dels turoperadors se centra en captar esquiadors que majoritàriament van a les pistes d’esquí d’Andorra, on fan la seva contribució econòmica més important.

Malgrat l’objectiu de generar tràfic de mercaderies, no hi ha activitat real d’aquest tipus, tot i que es compta amb una aduana per les mateixes des de l’any 2011. Cal mencionar aquí que les terres de Lleida están especialitzades en productes hortícoles, primaris i transformats. El desplaçament d’aquests productes per via aèria es complicat i relativament ineficient en comparació amb altres modes de transport, ja que el cost de transport en aquest mode és elevat, el que el fa sobretot atractiu per l’exportació i importació de mercaderies que requereixen arribar a les seves destinacions ràpidament, per mantenir la seves propietats més importants.

Segons els comptes anuals de Aeroports de Catalunya del 2015 (l’últim any disponible), els ingresos d’explotació de l’aeroport se situen a l’entorn dels 210.000 euros. Aeroports de Catalunya paga un cànon anual de 1,9 milions d’euros a Cimalsa (entitat de la Generalitat que és propietària de les instal.lacions) que equival a l’amortització de la infraestructura. Les despeses d’explotació no estan desglossades però probablement estiguin al voltant dels 4 milions d’euros, ja que l’aportació conjunta de la Generalitat en el primer any de funcionament pels conceptes d’explotació i promoció es situava sobre els 5 milions.

En conjunt, la cronología dels fets relatats mostra que el projecte de l’aeroport de Lleida ha sigut clarament un projecte fallit: i) Es va acabar més que duplicant la inversió prevista per la Generalitat, en part perquè va fracassar en l’objetiu de que l’aeroport fos gestionat per una empresa privada que es fes càrrec del finançament de l’edifici terminal i la torre de control ii) La instal.lació va entrar en funcionament gairebé dos anys després del previst, iii) les xifres de tràfic de passatgers amb prou feines arriben al 5% del previst i l’impacte pel territori és molt limitat, en gran part perquè la gran majoria d’usuaris són esquiadors que arriben a Lleida per anar directament a Andorra, iv) no hi ha tràfic de mercaderies, v) els déficits anuals per la explotació i promoció són de més de 4 milions d’euros.

El cas il.lustra els problemes associats a la manca d’una avaluació econòmica prèvia del projecte de l’aeroport de Lleida. En primer lloc, hagués sigut convenient dur a terme una anàlisi cost-benefici de les dues alternatives que hi havia per dotar a les terres de Lleida d’un aeroport amb tràfic comercial; l’ampliació de l’aeròdrom de l’Alfés o la ubicació del aeroport en un altre terme municipal. La comparació del valor social net de les dues alternatives, tenint en compte els costos de construcció superiors d’escollir una nova localització i els majors costos ambientals de fer l’ampliació de l’aeròdrom, hagués sigut de gran utilitat per la presa d’una decisió racional. D’altra banda, es van fer unes previsions de tràfic tant de passatgers com de mercaderies basades més en objectius o desitjos que no en prediccions basades en paràmetres objectius. Aquestes previsions van determinar el disseny d’una infraestructura que amb el temps s’ha mostrat clarament sobredimensionada. En aquest sentit, l’únic estudi d’impacte econòmic (encarregat per les institucions que promovien la infraestructura) es va dur a terme quan l’obra ja estava en marxa i utilitzant unes prediccions de tràfic similars a les contingudes en el Pla director.

En conjunt, pel cas que ens ocupa, no s’han complert cap dels criteris necessaris mencionats en la secció 2 per a una òptima avaluació econòmica del projecte. El Pla Director i l’estudi d’impacte econòmic van ser encarregats per les administracions públiques més interessades en el projecte. Si bé els estudis citats van ser externalitzats fora de la pròpia administració, el procés d’avaluació va seguir sent controlat i gestionat de forma integral per part d’aquestes administracions promotores del projecte. La decisió sobre l’aeroport té un origen eminentment polític, el que promou que els estudis es facin en un marc de decisió prefixada amb objectius relacionats exclusivament amb la planificació operativa en el cas del Pla Director, i a la legitimació estratègica del projecte en el cas de l’estudi encarregat per les administracions lleidatanes. L’enorme desviament entre les prediccions i la realitat fa evident una baixa qualitat metodològica dels propis estudis o la plasmació dels incentius perversos enunciats en la secció 2. No semblen haver-se aplicat criteris objectius i rigorosos i es constata una falta de transparència important en la determinació tant d’aquestes previsions com del cost econòmic de l’obra. En conjunt, el fracàs de l’aeroport de Lleida és també un fracàs, almenys en part, en el disseny de l’avalució i de la planificació.

Taula 1. Aeroport de Lleida. Aspectes de disseny institucional de l’avaluació.

Factor de disseny institucional	Aeroport de Lleia
Separació promotor / avaluador	Contractació externa del pla director (GPA, de les cambres de comerç) per part de les entitats promotores (DTOP) i de l’estudi d’impacte (Cap Gemini) per part de les administracions territorials interessades (Ajuntament, Diputació, Cambra de comerç Lleida).
El cost de l’avaluació / finançament de l’obra	A càrrec de les institucions promotores, tant de la Generalitat i com del Territori, mencionades anteriorment. El finançament de l’obra a càrrec de la Generalitat (Aeroports de Catalunya).
Objecte i abast de l’avaluació	El Pla director i l’estudi d’impacte serveixen per dimensionar (i planificar) i per legitimar tècnicament una decisió política prefixada. La seva consideració s’origina amb una concepció basada en l’exensió d’infraestructures aeroportuàries a Catalunya. Lleida era la únia provincia catalana sense aeroport.
Grau d’estandarització	Sense estandardització
Grau de transparència	Poca transparència sobre els inputs i models utilitzats per a fer les estimacions d’impacte. Poca transparència sobre els costos.

3.2 La connexió de l’AV ferroviària a l’aeroport de Girona

L’aeroport de Girona (GRO) va arribar a un pic de 830.000 passatgers (pax) el 1983. A partir d’aquell any la reorientació de vols a BCN i altres destinacions mediterrànies va afectar negativament a GRO, el trànsit del qual s’estabilitzà entorn als 500.000 pax. A meitat de la primera dècada d’aquest segle, i enmig de la revolució del model low cost, GRO va enlairar-se de forma abrupta, i passà de 0,5 a 5 milions pax (Figura 1; Bel (2009) fa una anàlisi de l’enlairament de GRO). No era gens infreqüent trobar en aquell període crítiques i malestar local al fet que ben bé 2 de cada 3 passatger volaven a GRO amb destinació final a la ciutat de Barcelona, infravalorant l’àmplia oferta de rutes que els “locals” gaudien gràcies a la demanda total de l’aeroport.

Figura 1. Evolució del nombre de passatgers a l’aeroport de Girona (en milions).

Font: Estadístiques d’AENA

Les coses van canviar a partir de 2011, consolidats els efectes de la entrada en servei de la T1 a BCN. Aquell any Girona va perdre el 40% del seu trànsit per la reorientació de vols de Ryanair a l’aeroport de Barcelona (BCN). En els darrers anys el trànsit s’ha estabilitzat a l’entorn dels 2 milions de passatgers (1,95M al 2017). Aquest volum situa Girona en novena posició entre els aeroports peninsulars d’AENA. Molt per sobre del llindar de volum de passatgers que permeten l’autosuficiència financera d’un aeroport ben gestionat i amb taxes adequades, entre 0,5, i 1 M de passatgers.

De veritat hi ha un problema? La preocupació derivada del dessagnament de passatgers produït des del 2011 va promoure una pluja d’idees per tal de reanimar la demanda. Una demanda que havia produït neguit local perquè s’orientava a Barcelona. I una demanda que havia desaparegut precisament per anar a Barcelona. El “Que algú faci quelcom” ha estat el mantra tradicional en la política d’infraestructures a Espanya, i ha estat el mantra que des de 2011 s’ha fet pas també en relació a l’aeroport de Girona. Com a Espanya, aquest mantra ha tingut una resposta tradicional: la construcció d’infraestructures.

La solució, promoguda per la Cambra de Comerç i l’Ajuntament de Girona va ser posar serveis d’AV a GRO perquè els turistes puguin arribar més ràpid a Barcelona. L’opció és molt ambiciosa, doncs són molt pocs els aeroports europeus on s’ofereixen serveis de llançadora d’AV [Charles de Gaulle a París, Frankfurt Main a Alemanya, i poc més (Albalate, Bel i Fageda, 2015b)]. I sobre la base d’un problema percebut causat per pànic i vertigen conjuntural, però irreal, va iniciar-se un dels processos més absurds de planificació d’una infraestructura en el nostre país.

La primera fita oficial és la licitació d’un contracte de serveis per l’assistència tècnica per a la redacció de l’estudi informatiu, del projecte bàsic i del projecte constructiu de la nova estació a la L.A.V. Barcelona-Frontera Francesa per GRO. La data de publicació de l’anunci fou el 20/10/2011, amb un pressupost de licitació de 515.680 € (sense IVA), sent adjudicat per una xifra molt inferior (93.864,07 €, sense IVA) a la UTE Idom, Ingeniería y Sistemas & Tec-Cuatro SA. No hem estat capaços de trobar aquest informe online.²

El següent document rellevant de la planificació: Nova estació a l’aeroport de Girona (DTS-Gencat, 26.05. 2014), és intern de la Generalitat, adoptat per justificar el benefici del projecte. Aquest document és un pdf de 30 pàgines estructurat en una síntesi, un estudi de demanda i una anàlisi socioeconòmica, més un annex de 23 pàgines amb detalls sobre costos dels viatgers.³ Els números més rellevants que mostra aquest ‘estudi’ és que l’estació de l’AV captarà 726.060 usuaris de l’aeroport, i un total de 954.549 afegint-ne altres. Els costos serien baixos, i la taxa de retorn socioeconòmica prou bona: 11,8%.

Una ‘avaluació de l’avaluació’ continguda en aquest document donaria de sí per un text com el que ocupa tot aquest capítol. A més, en molts casos el detall seria d’interès només per gent avesada a l’anàlisi tècnica. Per tant, ens concentrarem en un que qualsevol usuari de qualsevol aeroport que hagi usat autobusos i trens pot copsar i entendre.

Tota la modelització de l’elecció de mode de transport entre GRO i Barcelona es basa en els següents temps de viatge: (1) ferrocarril AV 38 minuts; (2) Cotxe 60 minuts; (3) Autobús 75 minuts, més una definició de temps d’accés (20’, 5’, i 20’ respectivament) i de temps d’espera (25’, 0’ i 20’ respectivament). D’aquí el punt més rellevant de tota l’anàlisi: els 32 minuts d’estalvi de temps total entre tren (83’) i autobús a BCN (115‘), que és valorat en total en 2,5 milions d’euros, xifra que és clau per obtenir un benefici que supera els costos en 1,09 milions d’euros, i que resulta en la TIR socioeconòmica de 11,8%. Sintetitzant, cada minut d’estalvi de temps en tren dona un agregat de 80.000 euros de benefici, pel que si la diferència s’escurça en més de 13 minuts, la TIR socioeconòmica seria negativa. En realitat, ho seria abans, perquè si la diferència de temps s’escurça, baixaria la demanda...però ja hi tornarem més endavant.

Comencem pels 5 minuts que tarda el bus llançadora en deixar a la gent a la porta del baixador; absurd... però siguem sistemàtics. Perquè és força fàcil (i pot ser casual) arrodonir números. El pdf de DTES (2014) diu en la seua pàgina 6 que el tren captarà 726.060 passatgers any, el qual és fantàstic perquè ens permet treballar amb 2000 pax diaris. I les estimacions de costos es basen en 5 unitats d’Avant regular per dia fent parada a GRO (suposem que en cada sentit). Això vol dir que cada unitat d’Avant carregarà 200 passatgers i en descarregarà 200, que és la capacitat aproximada de bus llançadora. I com són cinc unitats gestionant 4000 passatger (200+200), doncs ja tenim els 2000 passatgers per dia que necessitem per tenir aquest 726.060 any. Molt convenient, perquè a més regular és un servei, millor ho és pels costos.....i pels costos del projecte.... Noteu que no hem dit res aquí de la subvaloració tradicional de la inversió en sí mateixa.

Tan de bo la vida funcionés així...però. Avui és 26 de febrer de 2018, i només han aterrat i s’han enlairat quatre vols a Girona.¹

(1) de Pisa, amb arribada a les 11h35, i primer Avant accessible a les 13h02’ [l’hora a GRO seria sis minuts després de la sortida de Girona] (el bus a Barcelona hauria sortit a les 12h00).

(2) d’Eindhoven, arribada les 14h10, i primer Avant viable a les 15h17 (el bus a Barcelona hauria sortit a les 14h45).

(3) de Bratislava, arribada a les 17h00, i primer Avant accessible a les 18h17 (el bus a Barcelona sortia a les 17h30).

(4) Finalment, de Rabat, arribava a les 22h30. No hi ha cap Avant viable fins l’endemà. L’autobús a Barcelona surt a les 23h

A la taula 2 es pot apreciar la comparació de temps de viatges de l’ACB amb els reals. Només cal comparar l’hora que arriba l’avió amb (1) la de la sortida programa del bus, i (2) la que tindria l’Avant (el millor Avant que podrien agafar els passatgers en cada cas) d’existir el servei. El resultat no ens sorprèn: El temps total de viatge és ben bé sempre més gran en tren, això quan hi ha tren. I qualsevol expert sap que amb temps igual (avió número 2) tot usuari que no tingui bus-fòbia agafarà el bus, perquè es prefereix el temps en-vehicle que els temps de connexió i d’espera (amb les matrius de demanda i els excels, podríem estimar la baixada de demanda a l’ACB, que seria de prop del 100%). Però, és obvi ja que encara que tots els passatgers de l’avió vagin al tren, la TIR socioeconòmica seria negativa, perquè els estalvis de temps han desaparegut (quan no augmenta el temps).

Taula 2: Del pensament màgic a la realitat en el baixador de’AV a l’aeroport de Girona

Avió hora arribada		ACB Dep. Territori i Sostenibilitat			Realitat
		Temps vehicle	Temps Accès + Espera	Total	Temps vehicle	Gap hora avió & sortida terrestre	Total
Pisa 11h35	Bus	75’	40’ 45’	115’	75’	25’	100’
	Avant	38’		83’	33’	87’	120’
Eindhoven 14h10	Bus	75’	40’ 45’	115’	75’	35	110’
	Avant	38’		83’	33’	67’	109’
Bratislava 17h00	Bus	75’	40’ 45’	115’	75’	30’	105’
	Avant	38’		83’	33’	77’	110’
Rabat 22h30	Bus	75’	40’ 45’	115’	75’	30’	105’
	Avant	38’		83’	No hi ha oferta servei

Notes:

(1) El dia 26 de febrer no és substancialment diferent a la mitjana de dies laborables en estació d’hivern (Novembre-Maig). Hem comprovat càlculs en altres dates properes, sense variacions rellevants. Si de cas, la realitat encara és pitjor la majoria de dies.

(2) En la columna ‘Realitat’ superem la discussió sobre la irrealitat dels 5 minuts de transbordament, doncs el rellevant és el temps agregat entre arribada programada d’avió i sortida programada de tren. Comptem sempre que l’avió arriba puntual...altrament, si bé el Bus pot esperar, doncs l’Avant no esperaria.

Algú podria objectar, amb raó, que això és a l’hivern (Novembre-Abril), però que a l’estiu (Maig-Octubre) hi ha més vols i més gent. I és cert....a l’estiu hi ha un promig d’entre 30 i 35 avions operant cada dia. Més passatgers potencials....però no menys temps d’espera, perquè alguns avions arribaran més prop del tren programat, però altres més lluny. És aleatori. El fet és que amb les 5 unitats d’AV de l’ACB els temps totals de viatge en tren a l’estiu seràn molt semblants, si no iguals, als de l’hivern. Això en el cas del tren. Pel bus es poden reduir entre 5 i 10 minuts. La pròpia web de GRO explica que el temps entre l’arribada de l’avió i la sortida del bus és de 20 i 25 minuts. Aquesta ha de ser la dada per l’estiu (a hivern és 30’ de mitjana). Per què? Perquè com arriben més avions, el Bus pot escurçar el temps d’espera augmentant freqüències, doncs aquells passatgers a qui se’ls va retardar la maleta tindran un altre autobús aviat a l’estiu...però, i tren també? Amb les 5 unitats de l’ACB, res de res... i si augmenten el número de parades de l’AVANT augmenta el cost operatiu que s’ha de registrar al projecte i les pèrdues de temps dels passatgers que usaven l’Avant. Ah, i també cal una llançadora més pel transbordament entre aeroport i abaixador...un altre cost addicional!

Amb tot, amb més unitats d’AV a l’estiu encara no hem aconseguit un retorn social positiu del projecte; no només perquè ha augmentat el cost del projecte, i bastant. També perquè els estalvis de temps són inferiors als més de 20 minuts necessaris (perquè, efectivament, amb menys estalvi de temps, menys captació). Perquè s’havia inflat el temps de viatge en autobús, s’havia infraestimat el temps de transbordament en llançadora, i perquè ni parant tots els Avant (tots) s’aconsegueixen els temps d’accés més espera escollits a l’ACB.

Clar que si hi ha prou determinació, sempre tenim un darrer recurs, de fet, tres. El primer, prohibir els autobusos. Però això no reduirà el temps de viatge del tren, pel que el projecte no és socialment rendible. Més operatiu, els promotors es poden posar en contacte amb el proveïdor de serveis ferroviari d’AV, i demanar-li un canvi de programació horària al corredor per ajustar-la a la dels avions a GRO. I això cada dia, perquè les operacions aèries canvien d’hora cada dia. Hom esperaria com resposta “Escolti, per 20 o 40 passatgers que em posaran dins la unitat, em demana que condicioni els horaris d’una oferta que usaran molts centenars de passatgers en la ruta Barcelona-Girona/París? I horaris diferents cada dia? Vostès no saben com funciona això dels trens! El què necessiten són Avants llançadora a la carta GRO-Barcelona-GRO, i el preu pel servei és d’uns quants milers d’euros per unitat “ (i ja tenim un cost de X00 euros per viatge GRO-Barcelona, i el mateix Barcelona-GRO).

Massa car, una TIR molt negativa... pot ser millor trucar a Ryanair, a veure si pot adaptar els horaris dels avions als serveis d’Avant..... Hom esperaria una resposta del tipus “ per què volen ajustar els horaris de entre 6 i 8 trajectes per cada avió (perquè els low cost no paren quiets), amb molts aeroports i autoritats de control de trànsit, per encabir unes poques desenes de passatgers en un tren, quan ja tenen autobusos que ho fan si fa no fa en el mateix temps. I ja ho feien quan l’aeroport tenia 5,5 milions pax, allà per 2008.”

On queden aquells 32 minuts d’avantatge del tren sobre l’autobús? En el millor dels casos, amb tren el temps total de viatge seria ben bé el mateix. Generalment, i per la gran majoria d’usuaris de l’aeroport de Girona (de fet, ben bé per tots) agafar l’AV al baixador de TAV voldrà dir trigar més temps en arribar a Barcelona que amb l’autobús. I el preu del bitllet del tren (si no hi ha una forta subvenció pública al mateix) serà més gran que el de l’autobús. Per què hem de creure que agafaran el tren, llavors? Per què es computen estalvis de temps estratosfèrics com a beneficis del projecte?

Aquest exemple posa de manifest alguns del problemes rellevants que tenim amb la planificació i amb l’avaluació a Catalunya. Com que no volem creure que hi hagi limitacions de competència tècnica, hem de pensar que és el procés intern de planificació i el marc en el que es desenvolupa la planificació i l’avaluació el que pot explicar resultats com els que hem descrit. L’existència d’informes o avaluacions no garanteix mai la seva fiabilitat tècnica, doncs poder tenir com objectiu només la legitimació d’un projecte consolidat en l’imaginari d’aquells que ja tenen un compromís apriorístic amb ell.

Conegut tot això, no hauria de sorprendre que generés controvèrsia la proposta del DTES d’incloure l’abaixador per l’AV al projecte d’actuacions al Corredor Mediterrani que es compartia amb el conjunt d’entitats econòmiques, socials, institucionals i grups parlamentaris convocats a la Taula Estratègica del Corredor Mediterrani. La controvèrsia es va resoldre condicionant (a proposta del grup parlamentari de Junts pel Si) aquesta actuació a la demostració del seu retorn social, posant-la dins un grup d’actuacions que “queden subjectes a l’acreditació del retorn socioeconòmic; i també al seu efecte sobre el transport ferroviari de mercaderies (com a requisit per la seva incorporació definitiva en aquest programa)” (DTES 2017a, 9 de febrer de 2017, pg. 9). Això mostra que l’habilitació de mecanismes de participació en el procés de planificació pot generar aportacions constructives.

Però aquestes aportacions també poden ser inútils. Durant 2017 va anar germinant en el DTES una nova idea, per superar els impediments tècnics que afecten a la retòrica de portar pax a Barcelona: la de constituir GRO com a quarta pista de BCN.⁴ O com en dirien els castellans, y dos huevos duros! I així, d’entrada, sorprèn que si el problema públic definit ara és la necessitat de descongestionar BCN en un futur, no s’elaborin diverses alternatives de política pública i s’insisteixi en el baixador de l’AVE a GRO, fent així impossible la comparació de taxes de rendibilitat entre les alternatives possibles.

Arribem així al document vigent, fins ara, de l’Agenda catalana del Corredor Mediterrani (DTES, 2017b), en versió o datada a novembre de 2017, per tan posterior al procés participatiu esmentat més amunt, que inclou a la pàgina 58 el projecte de nova estació del TGV a l’aeroport de Girona. Això sense haver satisfet cap dels compromisos assumits pel govern de la Generalitat en el procés participatiu de la Taula Estratègica del Corredor Mediterrani, i fets explícits a DTES (2017a). Així, la participació dels interessats en la planificació de les infraestructures pot fàcilment esdevenir una pèrdua de temps i energies, i un cost més d’un procés deficient de planificació.

La proposta de fer GRO la quarta pista de BCN ha estat acollida amb entusiasme pel Ministeri de Foment (febrer de 2018), que ha elevat de 9 a 55 milions € l’import temptatiu del projecte, i ha anunciat que a 2018 es redactarà el projecte per una nova estació, a 500 metres de l’aeroport, des de la que sortirien trens llançadora cap a BCN. Així doncs, hem passat de discutir un projecte sobre la base d’estudis d’avaluació ex-ante molt deficients (reforma del baixador existent) a decidir un projecte (nova estació) sobre la base de cap estudi d’avaluació ex-ante. Allò que és molt propi de la tant rebutjada política d’infraestructures espanyola es fa natural i acceptat quan el projecte es promou des de Catalunya. Poden fer les institucions catalanes allò que qüestionen quan es fa fora?

Tanmateix, sembla difícil que un projecte tant ambiciós com aquest pugui tirar fàcilment endavant. De fet, aeroports com Heathrow o Charles de Gaulle no tenen tren llançadora que els aportin connexions de cap altre aeroport de Londres o París. I seran necessaris serveis ferroviaris amb una freqüència molt elevada per evitar un temps total de viatge catastròfic; llançadores tant BCN com a la ciutat Comtal, doncs si el tren s’ha d’aturar primer a Barcelona, ja no serà llançadora a BCN. I, per cert, per arribar a BCN primer haurà d’haver arribada de l’AV a BCN, així en general.

Ocasionalment s’ha posat com a referència de comparació l’excel·lent oferta ferroviària d’aeroport secundari a Gatwick, on el servei Gatwick Express fa en 30’ d’andana a andana el trajecte de 40 km aeroport-Londres. I que presenta una freqüència de servei cada quart d’hora per un aeroport amb 46 milions pax a 2017. Clar que perquè la comparació amb Gatwick tingui algun sentit, s’hauria d’expandir GRO a una capacitat de gestió de passatger vàries (moltes) vegades superior a la seua capacitat actual (recordem que gestionà un màxim de 5,5 M pax a 2008). L’únic cert a hores d’ara és que mentre AENA no faci una megaexpansió monumental de GRO, i l’AV arribi a BCN, la riuada retòrica dels darrers mesos no té cap sentit operatiu; constituiria una mostra més de la senyera de la política d’infraestructures espanyola: fer viatjar l’oferta molt per davant de la demanda. Ah! Gatwick no té connexió ferroviària exprés amb Heathrow.

O potser sí en té un de sentit. El Ministeri de Foment es troba molt còmode fugint dels problemes de congestió de pistes a BCN (coll de d’ampolla més fort que la capacitat de les terminals) amb l’ocurrència de la quarta pista a GRO, subministrada pel Govern de la Generalitat. Per la seva banda, el DTES obté el compromís de Foment d’impulsar un projecte ferroviari a GRO, finalment. El projecte molt probablement no es farà, doncs suposaria tirar directament per l’aigüera 55 milions d’euros (més la desviació posterior). I si no es fa, per un temps el govern d’Espanya haurà evitat la pressió pel problema de les pistes a BCN, i el govern català podrà dir que no s’ha fet per culpa del govern espanyol. Això podria ser un win-win pels dos governs, ben mirat.

Aquest cas ens il·lustra, doncs, la degradació de l’avaluació interna, elaborada per la pròpia unitat promotora del projecte, les limitacions del procés d’estandarització i d’externalització d’estudis quan aquests es troben encarregats i finançats per entitats directament interessades i en els que no es qüestionen els inputs aportats per les unitat promotores i interessades. L’aplicació de la metodologia SAIT i la contractació d’estudis externs no ha servit més que per poder legitimar una avaluació que ha introduït en el sistema inputs poc realistes, tot generant un sobrecost addicional al del propi projecte. I sobretot ens mostra un cert grau de degradació institucional quan per tal d’incloure en la planificació aquest projecte sí o sí, és a dir, amb motivacions polítiques, s’obvien acords presos i s’avança en el mateix sense satisfer els compromisos, en aquest cas de demostrar rigorosament la taxa de rendibilitat social i la seva contribució al transport de mercaderies, condicionants per incloure’l en el paquet de projectes del corredor mediterrani.

Taula 3. Aeroport de Girona. Aspectes de disseny institucional de l’avaluació.

Factor de disseny institucional	Aeroport de Girona
Separació promotor / avaluador	Avaluació interna, sense separació promotor-avaluador. Estudi Suau et al. (2017) contractat externament per l’Ajuntament de Girona, administració directament interessada i finançadora de l’estudi.
El cost de l’avaluació / finançament de l’obra	A càrrec de les institucions promotores (DTES) i interessades, (Ajuntament de Girona.).
Objecte i abast de l’avaluació	L’objecte de l’avaluació s’origina amb la preocupació sobre la caiguda del trànsit a l’aeroport de Girona i la demanda del territori per tal de posar-hi remei. Actualment es focalitza en la potencial i futura congestió de l’aeroport de El Prat. L’avaluació sembla merament instrumental ja que necessita de supòsits poc realistes per poder obtenir els resultats positius. La definició del problema públic varia, de la revitalització de l’aeroport de Girona a la quarta pista de El Prat. Tanmateix, no es consideren altres possibles aeroports o solucions a aquesta congestió. Així mateix, no hi ha cap avaluació de la connexió amb l’aeroport de BCN.
Grau d’estandarització	Aplicació del Sistema SAIT garanteix l’estandarització metodològica però s’adverteix que aquest no qüestiona els inputs carregats en el sistema, en concret les dades més rellevants sobre els models d’elecció entre modes de transport dels passatgers i tots els valors o paràmetres utilitzats en aquests models d’elecció.
Grau de transparència	L’avaluació socioeconòmica DTES (2014). Nova estació a l’aeroport de Girona. Departament de Territori i Sostenibilitat-Generalitat de Catalunya no es troba fàcilment accessible. Hem pogut consultar-lo mitjançant l’enviament directe des de l’alta direcció del Departament de Territori i Sostenibilitat. L’estudi Suau et al. (2017) sí es troba publicat a la pàgina web de l’ajuntament de Girona.

3.3 El tramvia per la Diagonal

El tramvia és un dels projectes d’infraestructura a Catalunya al que més pàgines d’estudis tècnics se li han dedicat en les últimes dècades, alhora que també és el que n’ha omplert més a la premsa. I és que aquesta infraestructura desperta passions enceses. Com tota intervenció pública genera guanyadors i perdedors, alhora que confronta propostes polítiques de model de ciutats diferents (més que en el què, probablement en el com). El debat sobre aquesta intervenció fa pujar a l’escenari a l’àmpli conjunt d’agents i grups d’interès que pressionen per influenciar o modular les polítiques d’infraestructures i mobilitat catalanes. I a més, reuneix tots els elements per posar sota els focus les disfuncions que pateix el disseny institucional de l’avaluació de polítiques públiques a casa nostra. En aquest sentit, una revisió històrica del tractament que han rebut les diverses intervencions en la xarxa de tramvia des de la planificació d’infraestructures i l’avaluació de polítiques públiques resulta força revelador.

La reintroducció del mode tramviari a Barcelona té els seus inicis formals a finals dels anys 80 amb el plantejament de la seva recuperació per part del Pla d’Empresa de Transports Metropolitans de Barcelona (TMB) i la redacció de diversos estudis associats a la implantació del tramvia a l’Eix Diagonal – Baix Llobregat (actual Trambaix) per part de l’Entitat del Transport Metropolità (EMT). Als inicis dels 90 es porten a terme diversos estudis i aquesta actuació queda recollida a l’avenç del Pla Intermodal de Transport Barcelona (PIT) al 1993, que no va ser finalment aprovat. Al 1997 es porta a terme una prova pilot on es construeix un tram d’uns 600 metres de vía única entre les places de Maria Cristina i Francesc Macià per al testeig d’unitats de tramvia de diversos fabricants, a iniciativa conjunta de l’Ajuntament de Barcelona (Aj.BCN), EMT i TMB, coordinat per l’Agencia Barcelona Regional (BR). L’Autoritat del Transport Metropolità (ATM) llença un concurs públic internacional restringit per la redacció del projecte, construcció i expotació del Trambaix l’octubre de 1998 i l’adjudica l’abril del 2000 al grup Tramvia Metropolità, S.A. (TramMet); quan també es posa a estudi la connexió Francesc Macià – Sant Adrià de Besos i Badalona (el futur Trambesòs), actuació que s’adjudica al 2002 al mateix grup empresarial sota la denominació mercantil de Tramvia Metropolità del Besòs, S.A.⁵ Al fusionar ambdues societats mercantils l’empresa pasarà a rebre la seva denominació actual TRAM.

Ambdues xarxes de tramvia queden recollides a posteriori a la planificació pel Pla Director d’Infraestructures (PDI) 2001-2010 aprovat a l’abril de 2002, específicament recollint la proposa d’implantació de xarxa tramviària en corredors de demanda intermèdia descrites a l’avenç del PIT. S’inclou tant l’actuació del Trambaix (AX12a), ja amb les obres iniciades des del 2001; així com el Trambesòs amb la futura connexió per la Diagonal (AX12b), en fase de licitació i que iniciarà les obres al 2003. Això, i el fet que els criteris generals de decisió d’inclusió d’intervencions d’ampliació de xarxa deixen ben patent que la decisió de tirar endavant una actuació no està condicionada pel resultat de l’avaluació socioeconòmica de la mateixa (ATM, 2009 pàg. 87); si no que aquesta té un ús merament instrumental i es percep com un element superflu a la planificació, no pas central. A més, cal fer notar que per ambdues actuacions no es fa constar la seva avaluació prèvia. Sembla que no es debia considerar necessari portar a terme una avaluació d’aquestes actuacions que ja havien estat posades en marxa i que els documents de planificació d’infraestructures només havien de formalitzar les decisions preses amb anterioritat.⁶

La discussió política de l’època ens mostra com la idea de la implantació del tramvia al Baix Llobregat neix de la negativa a la extensió de la xarxa de metro cap a aquests municipis pel seu elevat cost. Específicament el PDI 2001-2010 justifica aquesta intervenció pública en la necessitat d’introduir un nou mode de transport de capacitat intermèdia entre l’autobús i el metro per estructurar el territori i dotar de majors nivells d’oferta en els corredors on l’autobús es percep com insuficient, tot i no proposar cap tipus de mesura de gestió o priorització del mateix en primera instància. Directament, la solució a tot problema de mobilitat és una nova infraestructura.

Durant el període d’obres es succeixen diversos projectes modificats i complementaris que fan ascendir la inversió total a 300,4M€ pel Trambaix i 264,5M€ pel Trambesòs; el que suposa una desviació del 38% i 32% sobre l’inicialment previst, respectivament. Aspecte que fa que l’avaluació socioeconòmica ex-post que reporta el PDI 2011-2020 (ATM, 2013) sigui d’una TIRs del 11,9% pel Trambaix i el 0,2% pel Trambesòs (amb una metodologia molt simplificada i que presenta problemes metodològics que posteriorment destacarem); on no es fa constar les dades de l’avaluació ex-ante de les mateixes, aspecte que reforça la idea de la falta d’avaluació en la fase de decisió sobre la idoneïtat socioeconòmica d’aquestes infraestructures. Ambdues xarxes entren en funcionament durant l’any 2004 en una primera fase fins a l’extensió total prevista pel PDI 2001-2011, on només restarà pendent la connexió per la trama central de la ciutat inicialment prevista per l’Avinguda Diagonal i les diverses ampliacions que contempla el PDI 2011-2020.

No és fins uns anys després quan els estudis al voltant d’aquesta connexió es van succeint per part de diversos agents i Administracions implicades, amb diversos estudis d’alternatives per part de l’Aj.BCN i l’antic Departament de Política Territorial i Obres Públiques (DPTOP) al 2008 i opcions diferents a la Diagonal per l’ATM (BR i Ovectio). Al 2009 s’inicia el procés participatiu impulsat per l’Aj.BCN que conclou al maig de 2010 en la famosa “consulta sobre la Diagonal”, on les opcions que porten de manera implícita associada la connexió del tramvia (bulevard o rambla) es veuen ampliament superades per “cap de les anteriors” (que no fa cap referència explícita al tramvia i rep vora el 80% dels vots emesos amb poc més d’un 12% de participació). Als voltants d’aquest procés participatiu és quan comencem a veure aparèixer el conjunt d’estudis que inclouen en major o menor mesura avaluacions socioeconòmiques de la rendibilitat social de la connexió del tramvia per la Diagonal.⁷

La Taula 4 en mostra un resum per l’alternativa de a connexió per la Diagonal. Això torna a posar de manifest l’ordre invers en el que sembla que es procedeix en la formació i debat de les polítiques públiques a casa nostra. L’avaluació hauria de subministrar i enmarcar un debat públic objectiu sobre els pros i els contres de les intervencions, però sembla que el seu ús real és merament justificatiu de decisions prefixades.

Taula 4. Resum dels principals indicadors de les diferents avaluacions disponibles per la connexió del Trambaix i Trambesòs per la Diagonal.

Estudi	Inversió (M€)	Demanda feiner (pax/dia)	Demanda captada (cotxe)	Estalvis temps (h/dia)	Rendibilitat TIRs (%)	Equip redactor
TRAM (2011)	175,8	140.000	3.780	9.678	17%	MCRIT
ATM (2013) - PDI	168,1	190.000	10.800	9.585	44%*	propi
ATM-DTES (2012/14) (central s/c.bus)	142,3	177.857	13.318	8.570	56%*	IDOM TYPSA
(lateral)	181,8	213.216	13.318	8.570	47%*
Aj.BCN (2016) Estudi previ	175,0	222.000	12.500	3.416	11%	MCRIT
ATM-BIMSA (2017) Estudi informatiu	414,1	227.394	12.475	5.552	10%	GPO SENER TYPSA
Font: Elaborat a partir de Taula 3 de l’Estudi informatiu (p.18) i els resultats del propi estudi informatiu. Només s’inclouen les alternatives de Diagonal per superfície per simplificar la comparació. Només s’inclouen les avaluacions d’entitats públiques i empreses concessionàries. *L’estimació de la TIRs esperable sense considerar estalvi per descongestió i cap cost com fa l’ATM seria de 10% aproximadament.

Cal destacar que aquestes avaluacions comparteixen les fonts d’informació, els mètodes d’avaluació de demanda i els càlculs de captació. Tots venen determinats per l’ATM, de manera que la discrepància en els resultats ve més determinada per l’ús d’hipòtesis i valors de referència particulars, més que no pas de metodologies diferents. En genera les hipòtesis són compartides entre ells. Per exemple, les avaluacions del PDI i ATM-DTES consideren un estalvi derivat de la captació d’usuaris del vehicle privat que fa que se’n dispari la rendibilitat calculada. El potencial increment de congestió derivat de la reducció de capacitat viaria o desviament dels trànsit no es considera pròpiament en cap de les avaluacions.

Val la pena destacar que al 2015, amb l’entrada del nou govern municipal, l’Aj.BCN reprèn el projecte de connexió de les dues xarxes amb l’opció de la unió per la Diagonal com a prioritària pel consistori. El primer pas en aquest sentit és encarregar 12 estudis sobre diferents dimensions del problema: entre els que s’inclou un estudi de demanda (IDOM – ATM), estudi de trànsit (DOYMO), estudi d’impacte ambiental (BR) i avaluació d’impacte socioeconòmic (MCRIT); que es desenvolupen sota la coordinació d’Oriol Altisench, degà del Col·legi d’Enginyers de Camins, Canals i Ports (gremi professional i grup d’interès influent en l’àmbit de les infraestructures). Aquest conglomerat d’estudis parcials passen a conformar el que es denomina Estudi previ (Aj.BCN, 2016) i vé a constituir la primera voluntat formal del pas del projecte de la fase de planificació a la d’execució.

No obstant, tot i la suposada consistència del resultats obtinguts i els pronunciaments públics fets per destacats membres del Col·legi d’Enginyers de Camins sobre la idoneïtat del projecte, les primeres crítiques arriben al juliol de 2016 amb l’auditoria coordinada per un dels autors del present text per a la Direcció General de Pressupostos del Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda de la Generalitat de Catalunya, en una prova pilot de la implantació d’un procés peer-review (revisió entre iguals) per l’avaluació de polítiques públiques, on avaluadors externs independents realitzen una revisió crítica destacant-ne es defectes. Informes amb les mancances detectades es fan arribar a DTES i ATM abans de la finalització de l’any. Aquests continguts són ampliats gràcies a l’aportació d’informació per part del grup municipal del PDeCAT a través de la Comissió de Garanties d’Accés a a Informació Pública (prèviament no subministrada per l’Aj.BCN), qui sol·licita un informe de revisió de la rendibilitat social de la connexió del tramvia (Albalate & Gragera, 2017).

Aquests informes destaquen l’existència de defectes metodològics que s’allunyen de les millors pràctiques internacionals i comprometen el càlcul de la rendibilitat social del projecte, detectant una tendència sistemàtica a sobreestimar els beneficis i infravalorar els costos del projecte; per un detall exhaustiu veure (Albalate & Gragera, 2017). No obstant, alguns dels problemes més rellevants són:

(1) Només es consideren alternatives de traçat/infraestructura, sense contemplar opcions de gestió com ara millores en la NxB (el propi anàlisi de demanda de l’estudi previ indica que una millora d’1 km/h en la seva velocitat comercial aporta el doble d’estalvis de temps que no pas el tramvia);

(2) s’inclouen com a benefici estalvis de temps pels usuaris del transport públic que són espuris, on 70% dels estalvis contemplats són inferiors a 1 minut, el 34% inferiors a 30 segons i el 20% inferiors a 12 segons, quan el guany en temps de viatge representa el 94% del benefici social del projecte;

(3) s’obvien o es minusvaloren costos no despreciables, com les desviacions en les inversions, les afectacions durant les obres i les emissions derivades del consum d’energia de la construcció de la infraestructura i producció/desballestament del material mòbil (això últim per si sol ja dilapida els estalvis d’emissions de la fase d’eplotació); i

(4) no es contemplen els costos de major congestió pels usuaris del vehicle privat tot i que les dades disponibles mostren un empitjorament al viari de l’Eixample, fent una especie de pirueta metodològica en la que només compten el canvi en els trams hipercongestionats – Nivell de servei F i obviant la resta, al assumir que el trànsit s’evaporarà (aplicant malament el principi d’assignació en equilibri) o els desplaçaments es deixarien de fer (cosa que implicaria necessàriament un cost social del benefici perdut que se’n derivava).

Malauradament, alguns d’aquests defectes venen donats per integrar ferventment els objectius de política de mobilitat establerts per documents de planificació com el Pla de Mobilitat Urbana (PMU),⁸ assumint que aquest objectius no vinculants es compliran si o si; independentment de les intervencions públiques que es duguin a terme, tot i que són aquestes i els seus resultats les que determinaran si s’assoleixen. Bons exemples d’això són tant la tendència a inflar les hipòtesis del creixement de la demanda del transport públic i reducció de la del vehicle privat, simplement perquè això és el que preveu el PMU. És a dir, l’avaluació s’acaba convenrtint en una autoconfirmació dels propis desitjos.

En aquest últim període, sota la responsabilitat de la tinència d'alcaldia d’Ecologia, Urbanisme i Mobilitat l’Aj.BCN i DTES signen un protocol de col·laboració per la unió del Trambaix i Trambesòs (març 2016).⁹ El consistori designa a Pere Macias, President del Cercle d’Infraestructures, Exdiputat al congrés i Exconseller de DPTOP responsable de les primeres fases d’implantació del tramvia fins l’adjudicació del Trambaix, com a director estratègic del projecte de connexió, per tal que s’encarregi de coordinar la interlocució entre els diferents agents i Administracions (abril 2016). Paral·lelament un altre exconseller de DPTOP, Felip Puig, vinculat a les primeres fases de la implantació del tramvia (PDI i adjudicació Trambesòs) és escollit president de TRAM (desembre 2016). Ambdós són destacats i influents membres del col·lectiu d’Enginyers de Camins.

El protocol de col·laboració desenvoca poc després en el conveni entre l’ATM i Aj.BCN per la redacció de l’estudi informatiu en el que també s’inclou una avaluació socioeconòmica per escollir la millor alternativa a la connexió. L’estudi informatiu s’adjudica a la UTE formada per GPO, SENER i TYPSA; algunes d’elles ja participants en la redacció de diversos dels estudis citats anteriorment. Aquest es publica al juny de 2017, i actualment ha conclòs la fase d’alegacions (tot i que desconeixem si s’ha donat la resposta oportuna) i ha rebut declaració positiva d’impacte ambiental, restant pendent la decisió de l’Aj.BCN sobre el traçat escollit.

Una revisió de l’estudi informatiu (ATM-BIMSA, 2017) confirma que les crítiques dedicades als estudis previs poden ser gairebé integrament traslladades a aquest, mostrant una adherència numantina a les hipòtesis dels estudis precedents. Tant és així que la pròpia web de l’Aj.BCN dedicada a l’estudi informatiu de la connexió del tramvia s’hi destaquen només dos aspectes metodològics molt aclaridors: (1) “Aprofitament màxim dels resultats obtinguts en els treballs anteriors (a partir d’una anàlisi crítica d’aquests treballs)”; i (2) assegurar una “coherència màxima amb la planificació vigent” (PDI, PMU i PDM).¹⁰ Els mètodes, hipòtesis i inputs de l’avaluació es mantenen inmutables, tot i que hi podem detectar modificacions extremadament sorprenents dels resultats obtinguts. Sorpren molt veure que la inversió creix un 237% respecte de l’estudi previ, i això que no s’assumeix encara cap desviació en la fase d’obra (com hem vist abans un 30% d’afegit). Pero encara sorprèn més veure com amb el mateix model de demanda, mateixes dades i mateixos nivells i captacions, l’estalvi de temps unitari per passatger passa de 2,5 min (estudi previ) a 4,1 min (estudi informatiu). Semblaria que els usuaris de l’Àrea Metropolitana han modificat el seu domicili i lloc de treball entre l’estudi previ i l’estudi informatiu de manera que ara la gent rep el doble de guany en temps de viatge, el que resulta molt funcional per compensar socialment el sobtat increment en la inversió. Casualitats, probablement. O pot ser aplicació estricta del criteri previ que la metodologia ha d’assegurar una “coherència màxima amb la planificació vigent”.

Cal apuntar, abans d’acabar, dos arguments sovint utilitzats pels promotors del projecte. L'Aj.BCN proposa la connexió com a peça clau de la solució dels problemes de qualitat de l'aire (tot que els estalvis d'emissions no arriben al 2% del benefici social a l'últim estudi) i per estructurar el territori dotant-lo d'un mode d'alta capacitat (es vagi a fer servir o no) que, que vertebri l’area metropolitana. El primer cas ens mostra que com més greu és el problema al que s’associa una solució – la qualitat de l’aire- més s’intenta afavorir la solució tècnica preferida com a irrefutable, encara que hi puguin haver moltes altres millors mesures per combatre el problema i que, per descomptat, no són mai incloses com alternatives a l’avaluació. El segon argument busca associar el projecte a un valor intrínsicament positiu, la vertebració. Tanmateix, sorprèn que algú pugui comprar aquest argument lligat al tram central de la Diagonal, com si l’autobús, el metro i els serveis de rodalies no vertebrin ja l’àrea metropolitana.

De la revisió d’aquest cas en podem treure diverses reflexions. Les opcions de fer bones avaluacions són mínimes si l’ús que se’n fa és merament justificatiu. L’estructura d’incentius dels agents implicats més que reforçar l’avaluació va en el seu detriment. La participació en l’avaluació dels grups d’interès en el procés i de les institucions promotores no ajuden a obtenir una mirada crítica i externa del project. Qui determina l’abast (alternatives) i els inputs (informació de base) té una gran influència, ja que determina el resultat de l’avaluació, especialment si els inputs utilitzats, les hipòtesis i els mètodes s’arrosseguen amb el temps d’estudi en estudi amb la mera justificació que aquests provenen d’etudis previs.

Taula 5. Tramvia per la Diagonal. Aspectes de disseny institucional de l’avaluació.

Factor de disseny institucional	Tramvia per la Diagonal
Separació promotor / avaluador	L’avaluació és integralment gestionada per l’administració promotora. PDI amb recursos pròpis. Contractació externa gestionada i coordinada per l’administració promotora. La coordinació recau en el cap d’un dels grups d’interès promotors del projecte. Altres càrrecs vinculats al projecte provenen de l’administració, havent promogut les línies de tramvia existents. Els estudis es contracten a empreses i administracions favorables al projecte, que a més es troben compromesos en alguns casos per estudis previs també favorables.
El cost de l’avaluació / finançament de l’obra	Avaluació finançada per les administracions promotores.
Objecte i abast de l’avaluació	L’avaluació i el seu abast (alternatives, metodologies, escenaris, etc.) vé determinat per l’administració promotora. La coordinació i la subconrtractació es troba gestionada per la pròpia administració interessada.
Grau d’estandarització	No només no hi ha estandarització sinó que hi ha una gran descoordinació dels estudis, amb escenaris de referència diferents, zones d’influència de beneficis i costos socials diferents, etc.
Grau de transparència	No és possible accedir als inputs i dades de detall utilitzades per elaborar els estudis. Només va ser possible accedir a les mateixes a partir de la comissió de transparència i d’accés a la inforamció després de la negativa de l’Ajuntament. Aquest va negar-se a aportar dades a la Generalitat de Catalunya. Només l’Autoritat del Transport Metropolità, amb participació de la Generalitat, va aportar les dades relatives a les estimacions de demanda. Tot i això, les dades no coincideixen entre les aportades a la Generalitat i les aportades al Grup Demòcrata de l’Ajuntament de Barcelona un any després.

4. Conclusions

Els tres casos descrits en aquest article ens posen en alerta sobre el disseny institucional en que produeix l’avaluació dels projectes d’infraestructures i de mobilitat a Catalunya. Sempre hem estat molt crítics amb la planificació i amb l’absència de racionalitat econòmica, sovint produïda per la manca d’avaluació socioeconòmica, dels projectes d’infraestructures liderats i promoguts per l’Administració central de l’Estat. Tanmateix, observem amb preocupació que moltes de les pràctiques criticades al govern central són reproduïdes per les administracions catalanes en matèria d’infraestructures i mobilitat. Entre els aspectes més alarmants, però sobre els quals hi detectem un gran marge de millora, és el disseny institucional o el marc procedimental en el que s’inscriu la planificació i avaluació de projectes públics d’infraestructures. D’acord amb l’experiència dels darrers anys, i fixant-nos només en els tres casos inclosos en aquest article, observem que és habitual caure en alguns dels problemes de disseny més habituals i controvertits que dificulten una avaluació rigorosa.

Per un costat, és habitual que els projectes siguin avaluats per la mateixa unitat promotora o subcontractats directament per aquesta a empreses o institucions públiques, totes elles amb relacions habituals i consolidades amb l’entitat promotora. Algunes, a més, amb compromisos històrics amb els propis projectes derivats d’estudis previs. Fins i tot hem vist com entitats directament interessades amb els projectes han participat i fins i tot coordinat els estudis d’avaluació. En aquest sentit, una primera via de millora institucional seria la desvinculació de l’avaluació de projectes públics de la unitat promotora i l’establiment d’incompatibilitats que facin impossible que grups de pressió o representants dels mateixos puguin participar dels processos d’avaluació.

En el marc català aquesta feina podria desenvolupar-se bé per agències independents o autònomes de nova creació, o l’aprofitament d’institucions existents d’avaluació com l’Àrea d’avaluació econòmica del Departament d’Economia (separació de la unitat finançadora de la unitat promotora) o com l’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques – amb una major dotació pressupostària-, que a la vegada poguessin establir mecanismes d’avaluació amb el grau que sigui desitjable d’externalització de l’administració, fins i tot - i molt desitjablement - fora de l’àmbit de Catalunya per tal d’evitar conflictes d’interès i incentius a afavorir o perjudicar els projectes per motivacions relacionades amb la dinàmica política o pels interessos privats de caire més local o corporatiu/gremial.

Aquesta separació hauria de comportar molt més marge per introduir altres millores institucionals. Per un costat, en la separació del finançament de l’avaluació. Massa sovint trobem que l’avaluació està finançada per la pròpia unitat o administració que promou el projecte, amb l’òbvia capacitat d’interferència i d’incentius perversos que això implica. Per altra banda, l’existència de separació permetria també alliberar l’objecte i abast de l’avaluació dels interessos de la unitat promotora. Hem pogut constatar com l’avaluació està fortament condicionada per les decisions d’aquell qui gestiona i estableix els criteris del què i com s’ha d’avaluar. A més de fer un ús sovint excessiu d’estudis previs i preliminars elaborats per les pròpies unitats promotores sense que aquests siguin qüestionats pels avaluadors contractats externaments o pels propis avaluadors interns en estudis posteriors. Com si la mera existència d’un anàlisi previ garantís la qualitat dels inputs. Aqueta actitud pot comprendre’s per tal de protegir el propi prestigi, però forma part també d’aquest el fet de no acceptar inputs i metodologies incorrectes.

Una major externalització integral del procés d’avaluació permetria que aquesta no patís les restriccions o influències de les parts més implicades. De forma similar, l’estandarització dels processos d’avaluació seria molt més fàcilment aplicable, el que a la vegada permetria augmentar el grau d’informació i transparència del procés d’avaluació. Avui trobem masses dificultats per tal d’accedir a les avaluacions, però sobretot per accedir a la informació base o els inputs utilitzats per fer aquesta avaluació.

L’avaluació dels avaluadors es faria també molt més viable, el que segur promouria millors pràctiques tant en la part que afecta a les administracions implicades com també a les empreses i institucions públiques o privades que participen dels processos d’avaluació. Avui, i a causa d’aquest mal disseny del procés d’avaluació, el rendiment de comptes en matèria d’avaluació de projectes d’infraestructures i mobilitat a casa nostra segueix sent insuficient per garantir un procés deliberatiu ric, aprofundit i rigorós. La democràcia catalana i els ciutadans de Catalunya bé mereixen les millores institucionals i d’augment de la transparència que apuntem en aquest article.

Notes:

1. Aquesta secció està basada en Albalate i Gragera (2016) que pot consultar-se per tenir una revisió més àmplia i exhaustiva.

2. La única informació addicional que hem obtingut és que aquesta licitació d’estudi pel baixador de TAV a l’aeroport de Girona contractada a 2012 és un dels sis casos documentades en la instrucció realitzada pel jutge de El Vendrell de la denominada ‘Operació Petrum’.

3. Aquest document no és disponible online. Agraïm al Sr. Ricard Font que ens proporcionés una còpia en paper a 2015, còpia que posem a disposició de qualsevol interessat.

4. Aquest va ser l’èmfasi fet en la presentació de l’estudi encarregat per l’ajuntament de Girona i realitzat per Suau et al (2017), el que no deixa de ser curiós, perquè aquest estudi no analitza la connexió amb El prat en cap moment. Suau et al (2017) assumeix que la construcció de l’abaixador del TAV duplica la població que estarà a 60 minuts de l’aeroport (de 2,5 a 5,1 milions). Clar que per arribar a aquest resultat elsautors accepten sense immutar-se la informació del promotor del projecte. Els autors de Suau et al (2017) són acadèmics competents i saben perfectament que això és impossible. Però han tingut la delicadesa de no qüestionar el inputs i estimacions de base subministrades per l’entitat promotora i pagadora de l’estudi, l’Ajuntament de Girona, que ha aconseguit així tenir un document elaborat amb alta competència tècnica, però inútil en la realitat.

5. Text refós del contracte del Trambaix (http://www.tram.cat/content/pdf/atm-tramvia-metropolita-sa-text-refos.pdf) i del Trambesòs (http://www.tram.cat/content/pdf/atm-tramvia-metropolita-del-besos-sa-text-refos.pdf).

6. Cal destacar que fins on hem pogut esbrinar, només el Trambesòs va disposar d’algun tipus d’avaluació socioeconòmica dins el “Projecte de traçat del tramvia Glòries – Besòs. Estació del Nord / Vila Olímpica – Glòries – Fòrum 2004 – Sant Adrià de Besòs /Badalona” encarregat a SENER l’any 2001; on es va obtenir una TIRs del 4,5%, valor que ja apunta a un elevat risc de que l’actuació sigui socialment no rendible en front qualsevol desviació en les hipòtesis de partida.

7. Amb anterioritat només disposem de dos intents d’avaluació; una per part de PTP (2005) i l’altra TRAM (2010) encarregada a MCRIT; dels que només el segon avalua la rendibilitat social mentre el primer fa un anàlisi cost-eficiència.

8. PMU 2013-2018:

http://mobilitat.ajuntament.barcelona.cat/sites/default/files/PMU20132018_DocAprovInicial_Parte1_0.pdf

9. Text del protocol de col·laboració: http://ajuntament.barcelona.cat/premsa/wp-content/uploads/2016/03/20160301-Protocol-impuls-connexi%C3%B3-tramvia.pdf

10. Veure http://ajuntament.barcelona.cat/mobilitat/tramviaconnectat/ca/objectius-metodologia-i-estructura

Referències bibliogràfiques

Albalate, Daniel. (2014) The privatisation and nationalisation of European roads. Success and failure in public-private partnerships. Edward Elgar. Cheltenham, United Kingdom.

Albalate, D., Bel, G., Fageda, X. (2015a) “When supply travels far beyond demand: Causes of oversupply in Spain’s transport infrastructure” Transport Policy, 41, pp. 80-89.

Albalate, Daniel, Bel, G., Xavier Fageda (2015b). “Competition and cooperation of High-Speed rail and Air Transportation services in Europe” Journal of Transport Geography, 42, pp. 166-174.

Albalate, D., Gragera, A. (2016) “Sobre el disseny institucional de l’avaluació de les polítiques públiques: riscos i propostes de millora” Nota d’Economia, 102, pp. 37-50.

Albalate, D., Gragera, A. (2017) “Revisió del càlcul de la rendibilitat social del projecte de connexió del Trambaix i Trambesòs per la Diagonal basat en els estudis publicats per l’Ajuntament de Barcelona”, Grup de Recerca Governs i Mercats – Universitat de Barcelona, http://www.ub.edu/gim/en/estudi-de-revisio-de-la-rendibilitat-socioeconomica-del-tramvia/

Aj.BCN (2016) “Estudis per la connexió de les xarxes del Trambaix i el Trambesòs”. Fase 1, Ajuntament de Barcelona, Març 2016.

http://ajuntament.barcelona.cat/ecologiaurbana/sites/default/files/Estudis-Connexio-Xarxes-Trambaix-Trambesos.pdf

Annema, J.A., Koopmans, C., Van Wee, B. (2007) “Evaluating Transport Infrastructure Investments: The Dutch Experience with a Standardized Approach” Transport Reviews 27(2), pp. 125-150.

ATM (2009) Pla Director d’Infraestructures de la Regió Metropolitana de Barcelona 2001-2010. Memòria actualitzada, Autoritat del Transport Metropolità http://doc.atm.cat/ca/_dir_pdi/PDI200110_juliol2009/files/assets/basic-html/page-1.html

ATM (2010) “L’ATM enllesteix l’avanç del Pla Director d’Infraestructures 2009 – 2018 de la regió metropolitana de Barcelona”. Nota de premsa, Autoritat del Transport Metropolità, http://www.atm.cat/web/pdf/np/2010/Nota_de_premsa_PDI.pdf

ATM (2013) Pla Director d’Infraestructures de la Regió Metropolitana de Barcelona 2011-2020. Memòria tècnica, Autoritat del Transport Metropolità, Novembre 2013 http://doc.atm.cat/ca/_dir_pdi/PDI201120_pdi_novembre2013/files/assets/basic-html/index.html#1

ATM-BIMSA (2017) “Connexió del Trambaix i Trambesòs. Implantació d’una xarxa de tramvia unificada. Estudi Informatiu” Autoritat del Transport Metropolità – Barcelona d’Infraestructures Municipals. Juny 2017 http://doc.atm.cat/ca/_dir_xarxa_tramviaria/Doc1_Connexio-Tramvies-EI.pdf

Balthasar, A. (2009) “Institutional Design and Utilization of Evaluation: A Contribution to a Theory of Evaluation Influence Based on Swiss Experience”, Evaluation Review, 33 (3), 226-256.

Bel, Germà (2009) “How to compete for a place in the World with a hand tied behind your back: The case of air transport services in Girona” Tourism Management, 30(4), 522-529.

Betancor, O., Llobet, G. (2015) “Contabilidad financiera y social de la alta velocidad en España” Estudios sobre la economía española 2015/08. FEDEA.

Department for transport, DfT (2014) “Transport Analysis Guide: An overview of Transport Appraisal”, https://www.gov.uk/transport-analysis-guidance-webtag.

DTES (2014). “Nova estació a l’aeroport de Girona”. Departament de Territori i Sostenibilitat-Generalitat de Catalunya.

DTES (2015) Sistema d’avaluació d’Inversions en Transport. http://territori.gencat.cat/web/.content/home/01_departament/documentacio/territori_mobilitat/carreteres/documentacio_tecnica/manual_SAIT_2015.pdf Departament de Territori i Sostenibilitat-Generalitat de Catalunya. Descarregat el 22 de febrer de 2018.

DTES (2017a): Priorització de les actuacions ferroviàries del Corredor Mediterrani. 9 de febrer de 2017. http://territori.gencat.cat/web/.content/home/03_infraestructures_i_mobilitat/corredor_mediterrani/docs/taula_estrategica/prioritzacio_projectes_prioritaris_20170301.pdf Departament de Territori i Sostenibilitat-Generalitat de Catalunya. Descarregat el 22 de febrer de 2018.

DTES (2017b): Agenda catalana del Corredor Mediterrani. Novembre de 2017. http://territori.gencat.cat/web/.content/home/03_infraestructures_i_mobilitat/corredor_mediterrani/docs/documentacio_referencia/20171110_cmed_catala.pdf Departament de Territori i Sostenibilitat-Generalitat de Catalunya. Descarregat el 22 de febrer de 2018.

Flyvbjerg, B., (2005) “Measuring inaccuracy in travel demand forecasting:; methodological considerations regarding ramp up and sampling” Transportation Research Part A, 39(6), pp. 522-530.

Flyvbjerg, Brent; Bruzelius, N.; Rothengatter, W. (2003) Megaprojects and Risk: An anatomy of ambition. Cambridge University Press, Cambridge.

Flyvbjerg, B., Cowi (2004) Proceedures for dealing with optimism bias in transport Planning, Guidance Document, The British Department of Transport, June.

Flyvbjerg, B., Holm, M., Buhl, S. (2005) “Underestimating costs in públic Works projects- erroror lie” Journal of the American Planning Association, 71(2), pp. 131-146.

Flyvbjerg, B., Holm, M., Buhl, S. (2006) “Inaccuracy in traffic forecasts” Transport Reviews, 26, pp. 1-24.

Gómez-Lobo, A. (2012) “Institutional safeguards for Cost Benefit Analysis: Lessons from the Chilean National Investment System” Journal of Benefit-Cost Analysis, 3(1), pp. 1-28.

Kahneman, D., Tversky, A. (1979) “Prospect Theory and analysis of decision under risk” Econometrica, 47(2), pp. 263-291.

Lovallo, D., Kahneman, D. (2003). “Delusions of Success: How Optimism Undermines Executives' Decisions” Harvard Business Review, July Issue, pp. 56-63.

Mayne, J, Divorski, S., Lemaire, D. (1998) Locating evaluation: Anchoring evaluation in the executive or the legislature, or both or elsewhere? In Building effective evaluation capacity: Lessons from practice, ed. Richard Boyle and Donald Lemaire, 23-52. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers.

Ministry of Transport, Public works and Water Management, MTPW (2012) Evaluation of Infrastructural projects – Guide for cost-benefit analysis, Research Programme on the Economic Effects of Infrastructure, Netherlands.

Ministre de l’Équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer, MdT (2005) Instruction cadre relative aux méthodes d’évaluation économique des projets de transport, France.

Suau, P., Pagliari, R., Mason, K., Voltes-Dorta, A. (2017). Looking into the future: Increasing the contribution of Girona Airport to the Catalan Airport System. Cranfield University and University of Edinburgh. Commissioned by Ajuntament de Girona, Cranfield, 16 de juny de 2017. https://www.girona.cat/transparencia/docs/informes/GironaProject-Cranfield-Edinburgh.pdf Descarregat el 22 de febrer de 2018.

TRAM (2011) “Connexió de les xarxes de tramvia de Barcelona. Avaluació de rendibilitat socioeconòmica de la connexió de les xarxes de tramvia de Barcelona per la Diagonal. Informe d’avaluació”, TRAM. http://81.47.175.201/Avalua/index.php/component/attachments/download/9

Tversky, A., Kahneman, D. (1974) “Judgement under uncertainty: heurístics and biases” Science 185 (4157), pp. 1124-1131.

---

(¹) Per suggeriment d’un avaluador anònim, hem comprovat l’estabilitat dels horaris oferts pels serveis de Renfe en unitats AV/AVANT. Pel que respecta als càlculs fets a 26 de febrer de 2018, hem pogut confirmar que els horaris de Renfe pel dia en que es fa aquesta comprovació (12 d’abril de 2018) i per un dia semblant d’alta temporada turística (26 de juliol de 2018) són exactament els mateixos.