Experiències i limitacions de la gestió del cicle econòmic sense sobirania monetària.
1. Un cop ens acostem als vint anys de creació del BCE i l’euro, comencem a tenir una experiència prou llarga de gestió d’una economia com la catalana, sense sobirania monetària i en plena globalització. En els primers vint anys, la política econòmica ha estat realitzada en part (principal) per les autoritats espanyoles i en part (secundària) per les autoritats catalanes. Val la pena analitzar els marges d’actuació que ha tingut cada autoritat, especialment la catalana, i com l’una i l’altra han intentat compensar la manca d’instruments monetaris i comercials. Consideraré els resultats, parant atenció als factors externs, als problemes de sintonia o manca de sintonia entre autoritats estatals i autonòmiques i a les polítiques endegades pel govern de la Generalitat. Els xocs positius i negatius viscuts han estat tan grans que convé reflexionar sistemàticament sobre les lliçons que en podem aprendre. Hi havia un curs d’acció alternatiu al que es va prendre? Si existia, era millor que el que es va seguir? Què podria haver canviat d’haver comptat amb més instruments de política econòmica?
2. Quina política econòmica vol i pot fer la Generalitat? No és pas una pregunta simple ni mancada d’importància. Apunta al cor de la capacitat de gestió de les administracions subestatals. En el cas d’una regió de la Unió Europea, particularment de la Eurozona, apunta a la combinació de manca de sobirania monetària en un espai que no està preparat per a la completa integració monetària, i a la disposició fragmentària d’alguns poders de promoció econòmica.
Anem per parts (dins de les limitacions en les que he hagut de redactar aquestes pàgines que m’ha portat a centrar-me més en la temàtica que acabo de descriure).
3. Des de 1998 la sobirania monetària deixa de ser espanyola. La decisió es va prendre, recordem-ho, amb amplis consensos. Tanmateix, Catalunya patia d’un allunyament de l’autoritat monetària. Enlloc de ser Catalunya una part important del territori monetari espanyol, passava a ser part d’un territori -l’espanyol- que era poc significatiu a escala de l’eurozona. De ser el 19% del PIB espanyol, passava ser part d’un país que era el 10% de l’eurozona. El perill de no ser gens tingut en compte a l’hora de prendre decisions monetàries era molt gran. La presència espanyola a la governança del BCE era una compensació poc decisiva quan la línia dirigent era tan clarament alemanya com ho va ser en els primers mandats. Alemanya es va incorporar a l’euro amb necessitat d’un euro barat i competitiu, per sortir de la seva crisi. Era el contrari que necessitava Catalunya i Espanya, que ja havien sortit de la crisi i que gaudien dels beneficis del shock extern que suposava la reducció sobtada i intensa de la prima de risc. L’euro es governa i es gestiona amb la vista posada amb l’economia alemanya i, en menor mesura, francesa. Es menysté completament la situació espanyola i la de molts altres països.
4. Aquestes reflexions suggereixen que Catalunya hauria d’haver estat més escèptica sobre la incorporació a l’euro. No ho va ser gens. Pura ingenuïtat, per descomptat, perquè els avisos del món econòmic nord-americà, anglès i nòrdic eren molt clars en l’alerta del perills. No els vam voler escoltar convençuts que l’aposta europea era sempre bona. No vam calibrar que érem més influents a Madrid del que mai podríem ser a Frankfurt. Tampoc vam calibrar quins eren els interessos alemanys i quins eren els nostres. Encara pitjor, vam creure que la devolució de poders cap a Europa es faria sense compensacions internes.
La construcció europea ja havia demostrat que els processos de devolució de poders cap a Europa acaben exigint recuperació de poders subestatals cap als Estats centrals. Aquest procés es va activar poderosament en diversos països europeus, especialment els grans (Alemanya, França, Itàlia i Espanya) en ocasió del creació de l’euro. Perdre el banc central com a banquer de darrer recurs i com a emissor de moneda és una renúncia molt important. Són entitats amb molt poder i amb molt personal qualificat. Donen ocupació a part de les elits.
5. Per tant, la primera hipòtesi alternativa que cal considerar és què hauria canviat, per a la Generalitat de Catalunya i la seva capacitat de fer política econòmica si Espanya no hagués entrat a l’euro i hagués seguit el criteri del Regne Unit, de Dinamarca o de Suècia. És una hipòtesi poc plausible políticament parlant, però útil conceptualment i tècnicament. No s’hauria produït la gran caiguda de la prima de risc -i dels tipus d’interès a llarg termini-, al menys en la proporció que ho va fer. El finançament de la inversió i del consum hauria estat més car. A canvi, està clar que la política monetària espanyola hauria pogut seguir més atentament les necessitats de l’economia espanyola, en la que Catalunya hi juga un paper important. Crec que podem assegurar que hauríem crescut menys en la fase expansiva i que hauríem caigut molt menys en la fase depressiva. Tanmateix, ningú no ens hauria estalviat el risc de bombolla immobiliària, sempre present en una economia com l’espanyola. L’abundor de capitals també hauria beneficiat Espanya, com va beneficiar algunes economies que no formaven part de l’eurozona. Ara estaríem millor o pitjor? Difícil de respondre. Des del meu punt de vista, estaríem netament millor. Els empobriments són molt més dolorosos que satisfactoris els enriquiments. L’enriquiment es percep com natural i merescut, mentre que l’empobriment com incomprensible i injust. La capacitat de cohesió interna hauria estat més alta. La necessitat de disciplina -que es considerava inexistent amb la possibilitat de devaluació- ara hem descobert que dins de l’euro oscil·la entre la irresponsabilitat completa quan hem estat coberts per la reputació alemanya, i la responsabilitat obsessiva quan ens hem quedat al descobert. El model de creixement hauria estat menys bolcat al negoci fàcil -construcció i turisme-, amb menys capacitat d’atracció d’immigrants de tota mena, menys internacionalitzat, però probablement hauria romàs més industrial. La política monetària l’haurien condicionada molt, a tota Espanya i a Catalunya, els fabricants d’automòbils, que eren i han seguit sent els grans exportadors.
6. Si hem pensat un moment en una Catalunya dins d’una Espanya fora de l’euro, hauríem de pensar un moment amb una Catalunya fora de l’euro en una Espanya dins l’euro, que seria la hipòtesi d’independència però sense haver aconseguit cap integració, ni directe ni indirecte, dins de la Unió Europea. O sigui, independència però amb conflicte amb l’Estat espanyol i amb la UE. En aquest cas els marges per fer política econòmica des de la Generalitat serien els propis d’un Estat. Ara bé, en haver quedat fora de la UE, les urgències estarien totes centrades en resoldre la sostenibilitat de les finances públiques, i en garantir la de les privades. En no disposar de l’euro ni de l’accés al BCE cal suposar la creació d’una divisa pròpia i d’un banc central propi. La capacitat fiscalitzadora es podria desplegar completament, el que donaria fonament per a la capacitat de despesa i d’endeutament. Però la no disponibilitat de l’euro podria haver espantat moltes empreses. La hipòtesi d’una depreciació de la divisa pròpia seria molt plausible. La incertesa dominaria els primers moments. Els costos de retornar deutes contrets en euros des d’una divisa depreciada serien molt alts. L’experiència real més propera que tenim és la de la crisi del deute grec, on es van arribar a descomptar els riscos Estaríem a prop dels escenaris catastrofistes que hem sentit en els darrers anys quan s’ha parlat, mai de manera tranquil·la i tècnica, de la hipòtesi de la independència no pactada.
7. La hipòtesi d’una independència pactada és la que permetria contemplar una Catalunya dins l’eurozona, que seria un escenari de continuïtat i de certesa completament diferent, i molt positiu. En aquesta hipòtesi, Catalunya disposaria dels instruments de política econòmica de qualsevol Estat de la UE, sense la tensió d’haver de fer front a una separació e l’euro. Estaríem en les hipòtesis més optimistes d’independència que són les que més s’havien considerat en les reflexions dels darrers anys sobre la viabilitat econòmica d’una Catalunya independent.
8. Tornem a les hipòtesis políticament més versemblants: entrar a l’euro i maximitzar la influència al govern central. Això obliga a reflexionar sobre quines eren les competències de política econòmica del govern central i quines les dels governs autonòmics. Com és ben sabut, el govern central tenia i te la política fiscal, la de supervisió i regulació bancàries (que ha perdut en bona mesura), la de gestió del deute, la laboral, la de pensions, la d’atur (passiva i bona part de l’activa), la d’immigració, bona part de la de foment, a més de la contractual que es concreta en les grans inversions en obra pública, la de compra o fabricació d’armament i un etcètera no gaire llarg. Els governs autonòmics tenen les polítiques educatives a tots nivells, i les sanitàries, a més part de les socials de proximitat. Dit d’altra manera, tot allò que es pot considerar “política econòmica” amb alguna capacitat anti cíclica o pro cíclica, és competència estatal. Les Comunitats Autònomes disposen de l’educació, de la salut i d’algunes competències de promoció econòmica. També algun marge de política fiscal. Permeten fer polítiques d’oferta, fins i tot potents, però no política econòmica amb impacte sobre el cicle. La CA de Madrid ha utilitzat a fons les polítiques fiscals, sembla que amb bons resultats. Hi ha CA que han apostat per bones polítiques educatives i altres que per altres polítiques de promoció. Cal reconèixer que s’ha investigat poc sobre aquesta possible diversitat de polítiques d’oferta i sobre el seu cost i impacte.
La interacció entre les polítiques econòmiques que es poden desplegar a escala estatal i les que interessen a escala catalana és -ha estat- l’essència de la política dins l’Estat espanyol. Les CA disposen d’influència a través dels grans partits estatals i/o a través dels partits d’abast propi, si tenen presència estatal. Els equilibris legislatius assolits des de l’inici de la Transició han anat configurant els marcs legals (legislació laboral, legislació fiscal, pactes de pensions, regulació dels subsidis d’atur, regulació de la immigració, política d’inversions). El pes dels interessos catalans -en el seu sentit més ampli- s’ha anat expressant i concretant, de manera que no sempre és fàcil imaginar quins serien els equilibris alternatius en la hipòtesi d’independència.
9. Si no ens movem del marc d’una Espanya a l’euro i d’una Generalitat autonòmica, podríem explorar hipòtesis de desenvolupament alternatives, per exemple, considerant una situació de concert econòmic com la que s’havia reclamat sota el lema de “pacte fiscal”. Aquesta és molt interessant perque ens remet, si més no, a la situació actualment existent al País Basc i Navarra. Com va passar el País Basc els moments més intensos de la darrera crisi financera -la de 2007 a 2009- amb els seus instruments fiscals propis. La trajectòria basca es pot comparar amb la trajectòria de l’administració central de l’Estat (Administració General i Tresoreria General de la Seguretat Social). I també es pot comparar amb les de les CA de règim comú. Entrar en el detall d’aquesta comparació seria una direcció d’estudi que valdria la pena desenvolupar encara que només fos per recordar i documentar els fets bàsics. Les administracions centrals es van trobar amb una caiguda d’ingressos d’uns 60.000 milions d’euros entre 2007 i 2009, i una ampliació de despeses de 53.000. Lògicament, el que havia estat un superàvit pressupostari de 13.000 va passar a un dèficit de 100.000 (10% del PIB). Aquest daltabaix viscut al 2009 va posar en situació de màxima vulnerabilitat les finances de l’Estat, tal com es va veure al llarg de l’any 2010. L’esclat de la crisi grega, i la necessitat del primer rescat l’abril del 2010, va anar seguida pel canvi de rumb de la política econòmica del govern Zapatero a primers de maig del 2010.
El País Basc, amb el concert econòmic, va haver de viure la crisi amb elements de proximitat amb el que va passar el govern Zapatero. Tanmateix, en no disposar de les competències de la Seguretat Social, tant la caiguda d’ingressos com l’increment de despeses va ser proporcionalment menor. Van patir una forta caiguda d’ingressos, però menor que l’Estat i un apujada important de les despeses, però també menor que l’Estat. En disposar de fiscalitat pròpia van poder actuar a fons per cobrir el desajust amb endeutament, tot controlant rigorosament els ingressos i les despeses. Va ser una crisi dura que van poder superar molt millor que el que passava a la resta de l’Estat. La seva base més industrial/tecnològica exportadora els va ser de molta ajuda, i també va ser-ho que no estaven afectats per la bombolla immobiliària, de manera que ni les administracions públiques ni les entitats financeres van quedar tocades (ni enfonsades). El País Basc i el govern basc han sortit clarament enfortits de la crisi.
Les CA de règim comú -com Catalunya- es van trobar en una situació molt peculiar. El govern Zapatero va decidir desplegar polítiques anticícliques en totes direccions. Una d’elles van ser les bestretes del model de finançament. Mentre que normalment eren una estimació conservadora dels ingressos que previsiblement pertocarien a les CA, l’any 2008 van fer una bestreta optimista a consciència, i el 2009 molt més encara. De manera que, en l’inici del tram més dur de la crisi (de la fallida de Lehman Brothers, el 15 de setembre de 2008, fins a finals del 2009) van incrementar el finançament autonòmic. Quan dos anys després -el 2010 i sobre tot el 2011- va arribar l’hora de fer les liquidacions, van resultar ser molt negatives. Va començar el moment dels ajustos per a les CA. De fet van començar a Catalunya perquè va ser a la Generalitat on va arribar primer el canvi polític. L’experiència de la Generalitat va ser, doncs, completament oposada a la del govern Basc. Per una part, va tenir molta més protecció estatal contra els primers efectes de la crisi i va tenir l’estabilitat garantida els anys 2008, 2009 i encara el 2010, però per l’altra, en no disposar de capacitat fiscal pròpia, va quedar completament en mans dels errors i encerts de les polítiques estatals. Aquest contrast és el que es va començar a sentir a partir del tombant del maig del 2010 i, molt intensament, a partir del 2011. Quan es va acabar les polítiques compensatòries que havia desplegat el govern central, vam començar les polítiques d’ajust indiscriminat que va reclamar el mateix govern central. Entre el 2009 i el 2011 el canvi el va protagonitzar, a Madrid, exactament el mateix equip de govern polític i econòmic.
11. Hi havia cursos alternatius d’acció, en la situació de manca de sobirania monetària espanyola i de CA de règim comú? Val la pena parar alguna consideració en l’experiència de la CA de Madrid. La Generalitat va optar per una política d’acceleració de la despesa per lluitar contra els efectes de la crisi econòmica. Va desplegar, els anys 2008 a 2010 una veritable política anticíclica, tot esperant la imminent recuperació de la crisi -els brots verds que es veien als EUA-. La CA de Madrid, que sortia d’una trajectòria de despesa accelerada sota la Presidència de Ruiz Gallardón, va haver de fer un ajust en els darrers anys de bonança. Va arribar a la crisi en una situació pressupostària i d’endeutament molt més sòlida, i amb una forta prevenció a fer més despesa del compte. El resultat de les dues situacions contrastades va ser que la CA de Madrid va poder conservar la seva sobirania d’endeutament. Només la va perdre quan el PP va canviar l’equip de govern de la CA, l’any 2015. En canvi, la Generalitat va ser de les primeres en perdre la seva sobirania d’endeutament. Sense sobirania d’endeutament, no hi havia cap marge d’acció pròpia. Si a la manca de sobirania d’endeutament s’hi suma l’incompliment dels objectius de dèficit (que van ser raonables durant els governs PSOE, però que van deixar de ser-ho durant els governs del PP) i l’obligació d’aplicar plans d’ajust com els que l’Estat havia de presentar a Brussel·les per procediment de dèficit excessiu, tindrem una completa pèrdua de sobirania, que lamina tota possible política econòmica.
12. Tot plegat, i resumint en unes poques línies el que hauria de ser un estudi detallat, porta a reconèixer que els marges de política econòmica de la Generalitat estiguin en polítiques d’oferta, optimitzant els recursos disponibles. Són marges molt petits. No són marges nuls, però sí que molt petits perque impliquen reformes, sempre discutibles i discutides, en la gestió dels grans serveis que administra la Generalitat, o polítiques de desgravació fiscal, males d’aplicar quan hi ha mancances de despesa molt visibles.
Barcelona, 5 d’abril de 2018
Document information
Published on 10/05/18
Accepted on 03/05/18
Submitted on 04/04/18
Licence: Other
