Revision as of 13:17, 2 May 2018

Sostres de despesa, una eina per planificar i contribuir a la sostenibilitat de les finances públiques a llarg termini

Esther Pallarols i Llinàs

Sub-directora general d’Anàlisi i seguiment de les despeses

Anna Tarrach i Colls

Directora general de Pressupostos

1. Introducció

Els tres grans objectius dels pressupostos públics són: la disciplina fiscal, l’eficiència assignativa i l’eficiència i l’efectivitat de la despesa.

La disciplina fiscal es tradueix en el control del dèficit, del deute i de la despesa agregada, variables que es troben limitades, en la majoria de països del nostre entorn, a través del que s’anomenen regles fiscals i que tenen per objectiu vetllar per l’estabilitat i la sostenibilitat de les finances públiques a llarg termini, mentre que a curt termini permeten actuar als estabilitzadors automàtics dels pressupost, és a dir, permeten al sector públic dur a terme polítiques contracícliques.

L’eficiència assignativa respon a la necessitat de prioritzar la despesa i assignar els recursos en funció de la utilitat marginal social de la mateixa. És a dir, si el sector públic disposa d’un euro addicional per ser assignat, cal que aquest s’assigni on es generarà una utilitat social més gran, és a dir a on incrementi més el benefici per a la societat. També es parla de reassignació d’acord amb les prioritats, reduint o eliminant programes de baixa prioritat cap als d’alta prioritat.

L’eficiència i l’efectivitat de la despesa respon a la necessitat de ser eficient en la gestió de recursos públics i que la despesa tingui l’impacte desitjat. És el que es coneix amb el terme anglosaxó de Value for Money. Pel que fa a l’eficiència operativa, cal vetllar per tal que la producció o provisió pública de béns i serveis es faci de la forma més eficient, minimitzant el cost de produir-los o proveir-los. O altrament, donat un volum de recursos disponibles (ja siguin humans, econòmics o tecnològics) la producció pública sigui màxima. Però l’eficiència no és l’única condició que es requereix a la despesa, sinó que també ha de ser efectiva, és a dir, ha de solucionar el problema pel qual es va decidir dur a terme una determinada despesa. Si l’eficiència de la despesa pública es pot mesurar a través de la comptabilitat analítica o comptabilitat de costos i d’altres eines d’anàlisi econòmica, l’eficàcia de les polítiques públiques s’ha de mesurar utilitzant tècniques d’avaluació de polítiques publiques. A través de l’avaluació d’impacte de polítiques públiques es pot mesurar quins canvis s’han produït en la societat deguts exclusivament a una determinada política, de manera aïllada de la resta de factors que poden haver influït en un determinat resultat. I amb l’avaluació econòmica podem mesurar si una intervenció pública és cost efectiva o si els beneficis econòmics i socials superen els costos.

En funció del moment del cicle econòmic en què ens trobem, l’èmfasi que es posa en un objectiu per sobre d’un altre ha anat canviant. Així, abans de la crisi econòmica de la segona meitat dels noranta, es va posar molt l’accent en l’eficiència i efectivitat de la despesa. El moviment de la nova gestió pública, anava en aquesta línia, adoptant tècniques de la gestió privada i apostant per la pressupostació per resultats.

Durant la recent crisi econòmica i financera de meitat dels 2000, la disciplina fiscal va adquirir un gran relleu com a principal objectiu de la política pressupostària i va anar molt lligada als processos de consolidació fiscal (reducció de dèficit i deute) que van tenir lloc a molts països de la Unió Europea (UE).

En el període posterior a la crisi, la disciplina fiscal continua centrant una part substancial de la política pressupostària. En l’àmbit de la Unió Europea (UE), els països s’han dotat d’instruments per poder-la fer efectiva: regles fiscals, escenaris a mitjà termini, sostres de despesa pluriennals. D’entre les regles fiscals destaca la regla de despesa que impedeix que els ingressos més volàtils es puguin traslladar a despesa estructural.

Les normatives europees sobre estabilitat assenyalen com a principis bàsics: l’estabilitat, la sostenibilitat, la pluriennalitat i l’eficiència en l’assignació de recursos. Aquests principis regeixen les finances públiques a la UE i dibuixen el marc en què s’han d’enquadrar els pressupostos de la Generalitat de Catalunya en els propers anys.

En aquest context, els escenaris pressupostaris en els propers anys estaran molt condicionats per l’aplicació de la regla de despesa. Els increments de despesa seran molt minsos malgrat augments dels ingressos i, de ben segur, no cobriran les necessitats de la societat que ben aviat hauran de fer front a grans reptes com l’envelliment de la població. En una situació de baix increment de la despesa i atesa la rigidesa dels pressupostos públics que són hereus de moltes decisions preses en el passat, caldrà treballar en tres àmbits: (1) disposar d’uns escenaris pressupostaris pluriennals que indiquin quin és el sostre de despesa compatible amb les regles fiscals, (2) buscar marges, espais fiscals, per fer noves coses o per reprioritzar dins els límits que imposin els sostres de despesa i (3) millorar l’eficiència i eficàcia de la despesa que sigui prioritària.

Actualment, la Generalitat ha iniciat una línia de treball per avançar en els àmbits 2 i 3 a través d’un procés de revisió de despesa i mitjançant l’impuls de l’avaluació de polítiques públiques. De forma simplificada, un procés de revisió de la despesa consisteix en revisar el que s’anomena “pressupost base” per identificar opcions d’estalvi. Aquestes opcions poden venir de revisions estratègiques, o tàctiques i d’eficiència. L’anàlisi ex ante de noves propostes de despesa ja s’ha anat sistematizat a partir d’avaluar l’impacte econòmic i social, anàlisi d’opcions, impacte pressupostari, etc. Tanmateix, el pressupost base (és el pressupost tendencial o de continuïtat, és a dir el cost futur de les polítiques actuals, sense cap decisió política) no ha estat fins ara objecte d’escrutini. Això ha conduït sistemàticament a pressupostos incrementalistes (o decrementalistes) on només es discutia el marge.

Pel que a l’àmbit 1, la Generalitat ha avançat en l’elaboració d’escenaris pressupostaris pluriennals agregats o sostres de despesa agregats, però no encara en els escenaris pressupostaris departamentals que permetin establir de sostres des despesa a mitjà termini, que serveixin de referència a la planificació i a la gestió pressupostaria dels compromisos futurs de despesa. Al no existir sostres individuals a mitjà termini, no existeix un marc de referència per tal de valorar si les noves propostes de despesa, ja siguin en forma de pla o programa o de compromís pluriennal tenen encaix en l’escenari agregat de referència.. En el moment d’elaborar el pressupost aquesta seria una informació rellevant, atès que una proposta de despesa que té encaix en el pressupost present, però una gran recurrència en els pressupostos futurs (per exemple perquè no s’ha inclòs tota l’anualitat sencera del cost de desplegar el nou servei o perquè la intervenció té un desplegament gradual) no s’hauria de poder incloure en la proposta de pressupost, si no té cabuda en l’escenari futur o si no s’indica quina serà la font de finançament i les mesures que s’adoptaran per encaixar la nova despesa en el sostre pluriennal.

Algunes de les decisions preses en el passat no han tingut en compte aquests límits agregats, fet que provoca que actualment la Generalitat tinguin un volum de compromisos futurs que desborden les disponibilitats pressupostaries si no s’adopten noves mesures d’ingrès o de despesa. Cal dir que aquestes decisions no sempre són responsabilitat del Govern o dels departaments atès que en algunes ocasions és la normativa bàsica de l’Estat o les proposicions de Llei aprovades pel Parlament (sense memòria d’impacte pressupostari i sense indicació de com es finançarà) les que han generat obligacions que fan incrementar la despesa futura. En aquest sentit cal remarcar la importància i la necessitat de disposar d’estimacions d’impacte pressupostari a mitjà termini acurades, per tal de poder fer aquesta valoració. Per exemple, actualment el Reglament de Parlament de Catalunya no contempla la necessitat de presentar una memòria econòmica en la tramitació les proposicions de Llei, ni d’Iniciatives legislatives populars i, per tant, es poden tramitar i aprovar sense tenir coneixement de quin serà l’impacte pressupostari de la norma.

L’objectiu d’aquest article és descriure una proposta metodològica que permeti al Govern aprovar sostres de despesa pluriennals pels departaments de la Generalitat per tal de fer efectiu l’objectiu de disciplina fiscal, però també per millorar l’eficiència i l’eficàcia de la despesa.

En el següent apartat es descriu quina és la teoria dels sostres de despesa i l’experiència comparada en la seva aplicació. L’apartat 3 descriu el context de les finances de la Generalitat que hauran d’emmarcar aquests sostre. L’apartat 4 descriu una proposta de sostre de despesa per a la Generalitat de Catalunya, que passa per elaborar uns escenaris pressupostaris a mitjà termini compatibles amb les regles fiscals que indiquin quin és el sostre de despesa agregat, uns escenaris tendencials de cada departament que permetin visualitzar quina és l’evolució de la despesa sense canvis en les polítiques públiques, és a dir, sense prendre noves decisions. I una proposta de distribució del sostre de despesa entre departaments comparada amb l’evolució tendencial per visualitzar el desajust entre aquestes dues magnituds que permetin al Govern fer una proposta de repriorització de sostres i de mesures a prendre per encaixar la despesa tendencial i els sostres. Finalment, l’apartat 5 fa un resum i presenten les conclusions.

2. Els sostres de despesa, teoria i experiència en altres països

Els sostres de despesa són un límit a la despesa màxima que pot fer el sector públic durant un període temps. Poden ser anuals o pluriennals; fixes durant tot un període o lliscants, actualitzant-se periòdicament; sobre la totalitat de la despesa o només sobre una part de la despesa; fixats en termes absoluts o en termes d’increment de despesa. Els sostres poden ser agregats o poden establir-se subsostres per diferents departaments, polítiques o programes de despesa. Poden estar recollits en una norma legal o poden ser un compromís polític.

Els sostres de despesa són una eina pressupostària utilitzada en els països del nostres entorn. Són una eina de planificació de l’exercici i de planificació a mitjà termini, si s’estableixen en el marc d’uns escenaris pluriennals.

En l’actual de context de múltiples regles fiscals, on conviuen l’objectiu de dèficit, l’objectiu de deute i la regla de despesa, els sostres de despesa agregats permet garantir-ne el compliment simultani. En el moment d’elaborar el pressupost es calcula quina és la despesa màxima que es pot fer per donar compliment a cada una de les regles per separat i fixa com a sostre la menor de les tres despeses. Els sostres són, per tant, una eina de planificació pressupostària top-down que garanteix que les propostes pressupostàries dels diferents ministeris o conselleries tindran encaix en els grans agregats fiscals.

El càlcul del sostre de despesa es pot fer per l’any que es vol pressupostar o bé es pot calcular per diversos anys. En el marc de l’estimació d’escenaris tendencials de despesa dels escenaris a mitjà termini (és a dir de projecció de l’evolució futura de les polítiques actuals), els sostres de despesa pluriennals contribueixen a planificar les diferents polítiques de despesa.. Els sostres són especialment rellevants per planificar l’actuació del sector públic davant canvis demogràfics importants com l’envelliment de la població o les onades migratòries, o els canvis de cicle econòmic, tot i que no sempre són fàcils d’anticipar. A nivell agregat, l’estimació de la possible evolució futura de les despesa davant aquests canvis permet anticipar possibles mesures a prendre per tal de mantenir la despesa agregada dins del sostre i no generar desviacions dels objectius fiscals fixats. A nivell individual (de cada ministeri o conselleria) disposar d’uns escenaris pressupostaris pluriennals i d’uns sostres de despesa també pluriennals permet poder visualitzar si l’impacte futur de les decisions presents posa en risc el compliment de les regles fiscals i per tant l’estabilitat i la sostenibilitat de les finances públiques. En aquest sentit, per tal de mantenir la disciplina fiscal, no s’haurien de poder assumir compromisos de despesa que sobrepassin els sostres de despesa pluriennals si no s’indica com es finançaran.

Els objectius de sostre de despesa

A l’hora d’establir sostres de despesa els governs o els legisladors poden tenir presents diferents objectius (Robinson, 2015, 127). El primer objectiu és el de prevenir fluctuacions de la despesa vinculades als ingressos cíclics per evitar destinar a despesa corrent ingressos extraordinaris vinculats al cicle econòmic. Per complir amb aquest objectiu cal excloure els ingressos cíclics del càlcul del sostre despesa, de tal manera que només es té en compte l’evolució tendencial dels ingressos estructurals i les possibles mesures permanents d’ingressos que es puguin prendre. El segon objectiu que poden tenir els sostres agregats de despesa és aconseguir una reducció de la despesa pública que permeti a mig termini també reduir el volum total de deute i/o els impostos que paguen els contribuents. Aquesta va ser la motivació del govern suec quan va reduir el pes de la seva despesa sobre el PIB del 59% l’any 1997 al 52% l’any 2013, aquesta reducció de despesa va permetre reduir els impostos un 10% i també el deute públic a la meitat.

En el context europeu i espanyol existeix la regla de despesa que limita el creixement que poden tenir les despeses entre dos exercicis consecutius. Concretament, en el cas del països de la Unió Europeu s’estableix que el creixement màxim de les despeses és la mitjana del creixement potencial a 10 anys. En el cas d’Espanya la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera regula la regla de despesa i estableix un creixement màxima equivalent a la taxa de referència del creixement del PIB a mitjà termini de l’economia espanyola que també es calcula com una mitjana de 10 anys del PIB real de l’economia de 5 períodes anteriors, l’actual i la previsió de 4 futurs, i s’afegeix el valor mínim entre el 2% i la mitjana del deflactor del PIB dels mateixos anys (Ordre ECC/2741/2012). L’objectiu és que quan s’obtinguin majors ingressos aquests no es destinin a incrementar despesa sinó a reduir deute, amb la finalitat última de contribuir a la sostenibilitat de les finances públiques a llarg termini.

Taula 1. Creixement màxim permès per la Regla de despesa a Espanya

Font: Ministeri d’Hisenda i Funció Pública

L’impacte de la regla de despesa en l’objectiu de sostenibilitat de les finances públiques (entesa com la capacitat de fer front a compromisos futurs) és positiu i fort. En una estimació realitzada per l’Autoritat independent de responsabilitat fiscal (AIREF 2015) es quantificava que d’haver-se aplicat la regla de despesa a les administracions públiques espanyoles des de l’any 2003, el deute públic seria 30 punts del PIB inferior, i es situaria en valors propers al 70% enlloc dels valors propers al 100% dels darrers anys.

Una estimació similar per a la Generalitat mostra que si s’hagués aplicat la regal de despesa, a partir de l’any 2008 no tindríem deute, enlloc del nivell del 34,8% del PIB actual.

La cobertura dels sostres de despesa

Per donar compliment a aquests objectius i, sobretot, al de disciplina fiscal, semblaria evident que els sostre de despesa han d’actuar sobre la totalitat de la despesa. Tanmateix posar totes les despeses sota el sostre pot conduir a comportaments contracíclics per part del sector públic, i a reduir la capacitat d’actuació dels estabilitzadors automàtics, com per exemple les prestacions d’atur o determinades prestacions socials vinculades a la pobresa. La pràctica dels diferents països posa de manifest que són moltes les despeses que escapen al sostre de despesa. Algunes exemples de les despeses que queden fora de forma més habitual són els interessos del deute, les prestacions d’atur, prestacions vinculades al cicle econòmic, les despeses finançades amb recursos finalistes d’altres administracions o les pensions.

Excloure les despeses més sensibles al cicle econòmic té a veure amb el fet que una de les funcions bàsiques del sector públic és ajudar a estabilitzar l’economia, de tal manera que en moments de recessió econòmica cal que el sector públic pugui gastar més per contrarestar la contracció del sector privat i viceversa, en moments d’auge econòmic, cal que el sector públic pugui contraure la seva despesa per contrarestar l’expansió del sector privat i d’aquesta manera ajudar a refredar el cicle econòmic. Per poder fer aquest funció estabilitzadora és necessari que despeses cícliques, com les prestacions d’atur, quedin fora del sostre de despesa. És per aquest mateix motiu que les prestacions d’atur han quedat fora de la regla de despesa que preveu la normativa espanyola.

L’argument per deixar fora del sostre els interessos del deute té més a veure amb la necessitat de finançament de les administracions públiques i en el fet que cal promoure que en moments de desequilibri pressupostari els mercats de capital garantiran el finançament de la despesa pública. Però també hi ha l’argument que els tipus d’interès fluctuen amb el cicle i que poden ser una variable de difícil predicció i incloure’ls dins del sostre general poden portar als pressupostos públics a tenir comportaments contracíclics, aquest va ser el motiu d’exclusió dels interessos dels sostres de despesa a Holanda (Ministerie van Financien, 2008:4).

Les inversions productives també poden ser un element a deixar fora dels sostres de despesa. Aquestes inversions normalment amb un elevat cost inicial té sentit que siguin finançades amb dèficit i per tant deute, atès que en gaudiran tant les generacions presents com les futures. Des del punt de vista intergeneracional no seria equitatiu que una sola generació assumís el cost en forma de majors impostos i de reducció de despesa pública. Atès que en gaudiran moltes generacions té sentit que les inversions productives quedin fora del sostre de despesa i que es puguin finançar amb càrrec al deute. D’altra banda, se suposa que les inversions productives generaran en el futur un flux financer que permetrà el seu finançament. Tanmateix també cal vetllar per la seva sostenibilitat a llarg termini i per tant, cal que tot i quedar-se al marge del sostre de despesa, també estiguin planificades en un marc pluriennal i tinguin els seus propis sostres compatibles amb els ingressos tendencials i els ingressos cíclics.

Aquest precepte és el que s’havia establert en la formulació de la Golden Rule de la reforma de l’any 2006 de la Llei General d’Estabilitat pressupostària de 2001 (Real Decreto Legislativo 2/2017), que permetia incrementar el dèficit en un 0,5% del PIB si aquest es destinava a finançar inversions en programes per atendre actuacions productives. Entre els diferents nivells d’administració es repartia en 0,2% Estat, 0,25% les Comunitats autònomes i 0,05% l’Administració local.

Actualment, també els ens locals tenen una regla especial per destinar el seu superàvit anual. Des de l’any 2014, les corporacions locals que presenten superàvit i romanent de tresoreria positiu per a despeses generals i amb un període mitjà de pagament a proveïdors que no superi el termini màxim establert per la normativa de morositat, poden destinar aquest superàvit a finançar inversions que siguin financerament sostenibles a llarg de la vida útil de la inversió, i aquesta inversió no computarà a efectes de càlcul de la regla de despesa (LO 9/2013). La pròrroga d’aquesta mesura per a l’any 2018 s’ha autoritzat a través del RDL 1/2018 on s’ha ampliat el nombre de programes als quals es pot destinar el superàvit.

Un altre tipus de despesa que acostuma a quedar fora del sostre de despesa és la despesa finançada amb recursos finalistes d’altres administracions. L’argument de fons és que l’administració d’origen està aplicant també un sostre de despesa vinculat a les seves pròpies normes fiscals, de tal manera que la seva despesa, entre la qual hi figura la transferències de recursos cap a una altra administració, ja està limitada per aquest sostre. Les dificultats sorgeixen quan els recursos finalistes no financen el 100% de la despesa i necessita cofinançament de l’administració de destí dels recursos. Actualment, i en el cas espanyol i català, els recursos per cofinançar la despesa finalista es consideren part del sostre de despesa.

Les despeses de mandat legal com per exemple les pensions, també són motiu d’exclusió en alguns països, per exemple en el Regne Unit. En el cas d’Espanya aquestes despeses queden incloses dins el límit global.

Altres despeses que poden quedar fora són despeses relacionades amb catàstrofes naturals, recessions econòmiques greus o situacions d’emergència extraordinària, en cas que el fons de contingència del pressupost no fos suficient per assumir totes les necessitats. Actualment, a Espanya i a Catalunya no són despeses excloses de sostre però aquests elements tenen una valoració especial a l’hora de determinar el compliment dels objectius fiscals i d’establir-ne les conseqüències.

Un altres aspecte limitadors dels sostres de despesa és el perímetre d’aplicació. El sostre pot afectar només a la despesa del l’administració general, és a dir els ministeris o conselleries i fons de caire transversal que financen despeses del conjunt de departaments. Es pot fer extensiu a totes les entitats que formen part del sector públic administratiu i deixar fora les entitats que tenen pressupost estimatiu, com són les entitats de dret públic, les societats mercantils, els consorcis o les fundacions. Es pot ampliar a totes les entitats del sector públic d’una administració, o bé es pot limitar a les entitats que formen per part del perímetre administració pública d’acord amb les normes del Sistema Europeu de Comptes (SEC), que és el perímetre de referències per determinar el compliment dels objectius d’estabilitat en el marc de la UE.

Incloure més o menys entitats en el perímetre del sostre té avantatges i inconvenients. Un sostre més comprensiu permet controlar millor la despesa global, perquè tot està sotmès a la mateixa limitació i evita els incentius a desconcentrar la despesa cap a les entitats i posar en risc el compliment agregat de la norma. Però incloure totes les entitats dins el perímetre del sostre en dificulta el seguiment perquè requereix d’un volum d’informació molt elevat.

A l’Administració de l’Estat, el sostre de despesa no financer que es calcula abans de començar l’elaboració del pressupost de l’any següent, no fa referència a tot el sector públic estatal, sinó que únicament es refereix a l’Administració General de l’Estat. La Llei d’Estabilitat pressupostària no és molt clara en aquest sentit.

Sostres i subsostres

D’acord amb l’última enquesta publicada per la OCDE sobre pràctiques pressupostàries (OECD 2014) la majoria de països tenen algun tipus de sostres vinculats a l’elaboració d’escanaris pressupostari a mitjà termini, ja sigui un sostre de despesa global o subsostres de despesa a nivell de programes o sectors de despesa. Austràlia, Xile, Finlàndia, Itàlia, Japó, Mèxic, Eslovènia, Espanya, Suècia i Suïssa només tenen sostre agregat i no aproven formalment subsostres de despesa. En canvi països com Estònia, Grècia, Grècia, Irlanda, República Txeca, Turquia i Regne Unit tenen subsostres de despesa per ministeris i agències. Alemanya elabora els escenaris a mitjà termini amb subsostres, però el Parlament aprova el sostre agregat i per tant anualment es poden reassignar recursos entre diferents unitats. Noruega aprova un límit màxim d’aplicació dels ingressos del petroli que de manera indirecta actua com a sostre de despesa agregat. Polònia estableix un sostre de despesa global però el desagrega per 22 funcions de despesa.

Taula 2: Els sostres de despesa als països de l’OCDE

Font: Elaboració pròpia a partir d’OCDE 2014

Sostres anuals o pluriennals

Per tal de facilitar la planificació del govern i de les diferents conselleries i ministeris, els sostres de depesa han de tenir caràcter pluriennal, essent, normalment, el sostre del primer exercici limitatiu i els dels propers exercicis orientatius.

La gran majoria de països de l’OCDE estableixen sostres de despesa pluriennals que comprenen entre 3 i 4 anys, tot i que també es troben exemples de sostres bianuals (Nova Zelanda) i sostres a 5, 6 o més anys (Canadà, Noruega i Estats Units, entre d’altres).

Sostres en la fase d’elaboració del pressupost o també durant l’execució

En la fase d’elaboració del pressupost, el sostre de despesa agregat actua com a garant del compliment de totes les regles fiscals i actua de límit a les propostes de despesa que poden fer els diferents ministeris o departament, ja sigui perquè s’ha determinat un sostre individual per a cada departament o perquè es controla que la suma de totes les propostes que entren en el pressupost tinguin cabuda dins del sostre agregat. Durant l’execució del pressupost els sostres de despesa es poden fer servir per controlar el volum de compromisos de de despesa pluriennals futurs que es tramiten durant un exercici i a ajuden a corregir possibles desviacions de despesa.

3. El context de la Generalitat de Catalunya

Per primera vegada després de la gran crisi econòmica, l’any 2017 la Generalitat de Catalunya ha liquidat el seu pressupost d’acord amb l’objectiu de dèficit. Des de l’any 2010, quan es va tancar l’exercici amb un dèficit de 9.100 M€, el dèficit no financer han millorat en 7.857 M€, fins als 1.243 M€ de l’any 2017.

Els ingressos no financers (del sector públic administratiu excloent la Participació dels ens locals en els ingressos de l’Estat i els fons europeus FEAGA) s’han començat a recuperar i es situen en 24.140 M€ en conjunt del sector públic administratiu, essent fins i tot superiors als 24.092 M€ de l’any 2009. Cal recordar que en aquell exercici es va revisar el model de finançament i l’Estat va incrementar significativament les bestretes del model, bestretes que van produir una liquidació negativa del model i que després la Generalitat va haver de retornar juntament amb la liquidació també negativa de 2008. Degut a aquests recursos addicionals del model de finançament, la caiguda d’ingressos no es va notar fins l’any 2010 (el 2010 els ingressos no financers van ser 21.307M€, per tant, el 2009 va ser un any atípic pel que fa als ingressos), i van continuar caient durant l’any 2011. En aquests dos exercicis la Generalitat de Catalunya va perdre un total de 4.469 M€ d’ingressos només en el sector públic administratiu. Els ingressos van continuaren nivells al voltant dels vint mil milions, també fruit de la contenció de les bestretes del model de finançament, fins l’any 2016 que es comença a recuperar l’import de les bestretes i es comptabilitza liquidació positiva de 2014. L’any 2017 l’increment d’ingressos ha estat del 7,8 %, per la millora de les bestretes del model i també pel bon comportament dels ingressos propis lligats al mercat immobiliari. Les perspectives a partir de 2018 és que la recuperació econòmica segueixi i que aquesta es traslladi també als ingressos.

Pel que fa a les despeses, també van tenir un nivell màxim l’any 2009 en termes de comptabilització, atès una part dels recursos addicionals del model de finançament que s’havien rebut es van utilitzar per comptabilitzar, mitjançant un crèdit extraordinari i suplement de crèdit, la despesa desplaçada de salut d’exercicis anteriors. Aquest fet per si sol explica que l’any 2009 s’assolís el màxim de despeses de 29.062 M€. A partir d’aquest any es comencen a aplicar mesures de contenció i reducció de despesa, en paral·lel a la gran caiguda d’ngressos, que acaben situant la despesa en 23.030 M€ l’any 2013, el punt mínim. A partir de 2014 la despesa comença a augmentar, especialment l’any 2015 quan es recupera la paga extra que estava suspesa. Aquest mateix exercici la comptabilització de despesa pendent d’exercicis anteriors també provoca un increment més alt de les obligacions reconegudes. Tanmateix, el nivell de despesa segueix per sota dels valors màxims que havia assolit en el passat , tot i que cal recordar que s’havien assolit a costa de nivells de dèficit insostenibles.. Cal dir, però, que no totes les despeses s’han comportat igual, algunes despeses no han parat de créixer durant tots els anys de crisi, com per exemples les despeses associades al transport públic i privat (posada en funcionament de noves línies de metro, augment de les freqüències dels trens, augment del volum de trànsit a les carreteres amb peatges a l’ombra o amb bonificació de peatges). De la mateixa manera, els darrers anys s’han adquirit nous compromisos de despesa, com per exemple la incorporació de nou personal docent o l’aprovació de la renda garantida de ciutadania que poden tenir un gran impacte en els finances de la Generalitat de Catalunya en el futur. Tant és així que si s’analitza l’evolució de la despesa corrent es pot observar que es situa en valors molts propers als nivells màxim pre-crisi. Per contra, la inversió es manté en nivells molt baixos i molt lluny dels valors d’abans de la crisi. La inversió ha estat una de les grans variables d’ajust i l’any 2017, la inversió del sector públic administratiu és un terç de la que es va liquidar el 2009.

Per tal de poder finançar les inversions, una de les fonts de finançamet de les administracions públiques és l’estalvi corrent. Tanmateix des de l’any 2008 i fins l’any 2016 inclòs, la Generalitat de Catalunya ha tingut dèficit corrent i ha calgut recórrer a l’endeutament a llarg termini per finançar la despesa corrent que es consumeix en el mateix període. No ha estat fins l’exercici 2017 que s’ha aconseguit un superàvit corrent en termes de comptabilitat nacional.

Les perspectives a mitjà termini que mostren la consolidació de la recuperació econòmica i també dels ingressos del sector públic, fan pensar que també les despeses podrien recuperar els increments del passat, tanmateix, com ja s’ha dit, les regles fiscals i en concret la regla de despesa no permetran grans increments de despesa. En aquest context de baixos creixements nominals de la despesa, tenim certs elements que la pressionen a l’alça: increments salarials pactats per l’Estat amb els agents socials per recuperar el poder adquisitiu perdut en aquests darrers anys, amb un impacte molt important a les comunitats autònomes; l’increment vegetatiu de determinades despeses fortament lligades a l’envelliment de la població, com les despeses de salut o de dependència; els compromisos de despeses adquirits en el passat, ja sigui a través dels compromisos pluriennals del Govern, com de lleis aprovades pel Parlament, per exemple la Llei de la Renda Garantida de Ciutadania amb un fort impacte potencial sobre els pressupostos futurs. Tot això fa que els espais fiscals per a noves actuacions es redueixin molt o fins i tot siguin negatius. Els escenaris tendencials de despeses (projecció de les polítiques actuals en el futur) quedin per sobre dels sostres de despesa compatible amb la normativa d’estabilitat. Per tal de poder fer coincidir els escenaris tendencials amb els que marquen els sostres de despesa caldrà fer mesures específiques de despeses o d’ingressos. La Llei d’estabilitat pressupostària permet augmentar el sostre de despesa amb mesures d’ingressos que tinguin caràcter permanent i en sentit contrari, les mesures d’ingressos que signifiquin una pèrdua permanent d’ingressos, rebaixaran el sostre de despesa previst.

4. Una proposta d’aplicació de sostres de despesa a la Generalitat de Catalunya

Atenent a l’experiència internacional i al context de la Generalitat de Catalunya es formularà una proposta de sostres pluriennals a 4 anys lliscants, essent el primer any fix i els tres següents revisables anualment, però limitadors des del punt de vista de compromisos a prendre per als exercicis futurs.

Atès que estem sotmesos a unes regles fiscals d’obligat compliment, els escenaris a mitjà termini d’ingressos i despeses han de complir amb aquestes regles i ajustar-se als objectius de dèficit, deute i regla de despesa.

La regla de despesa permet facilitar el compliment dels altres dos objectius. És necessari, per tant, tenir una visió a mitjà termini ja que la majoria d’intervencions públiques tenen una repercussió més enllà de l’any en què es pren la decisió. Tenir escenaris a mitjà termini facilita la planificació i també la disciplina fiscal.

Els escenaris tendencials permeten fer una projecció a mitjà termini dels ingressos i les despeses sense que hi hagi cap canvi ni decisió política, és a dir, projectem ingressos i despeses segons l’evolució tendencial (evolució econòmica, demogràfica, social).

D’altra banda, però, atès que estem sotmesos a les regles fiscals, podria passar que els escenaris tendencials de despesa ens portessin a una situació d’incompliment perquè la inèrcia de la despesa o els inductors de despesa fan que aquesta creixi per sobre dels límits compatibles amb el compliment dels objectius fiscals.

Per això, cal que es calculi quin és el sostre de despesa compatible amb aquest compliment i si està per sota del pressupost tendencial de despeses caldrà prendre decisions sobre ingressos o sobre despeses per tal d’encaixar-los.

En aquest context, es calcularà un sostre de despesa global per 4 anys i es proposa fixar, també, sostres de despesa per departaments, atès que aquests són les unitats bàsiques de planificació de la Generalitat i aglutinen també la planificació de totes les entitats del sector públic. Pel que fa a l’abast de la despesa compresa dins dels sostres, la limitació de la normativa actual ja és molt restrictiva i no deixa massa marge per excloure més despeses. L’article 12 de la Llei Orgànica 12/2012, de 27 d’abril d’Estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera està dedicada a la regla de despesa. Es fa servir el terme de “despesa computable” que està definit com els usos no financers en termes de comptabilitat nacional, exclosos els interessos del deute, la despesa no discrecional en prestacions d’atur, la part de la despesa finançada amb fons procedents de la UE o d’altres administracions públiques i les transferències a les CA i LC vinculades als sistemes de finançament. Per tant, el sostre agregat comprendrà totes les despeses de la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic llevat de les despeses d’interessos deute i de les despeses finançades amb recursos d’altres administracions públiques.

En aquest apartat es descriu una proposta de procediment i metodologia per aplicar sostres i subsostres de despesa a la Generalitat de Catalunya en 5 passos.

Pas 1. Càlcul del sostre agregat de despesa dels exercicis t+1, t+2, t+3 i t+4.

Com s’ha comentat, l’operativització de l’objectiu de saldo pressupostari i de la regla de despesa és el sostre o límit de despesa.

La informació necessària per fer aquest càlcul seria:

1. Escenari macroeconòmic

2. Regles fiscals (saldo, deute, regla de despesa)

3. Previsions d’ingressos tendencials (sense canvis de política)

4. Previsions d’interessos del deute

5. Previsions de despeses finançades amb recursos finalistes d’altres administracions

Atès que les regles fiscals es determinen en termes de comptabilitat nacional i afecten al conjunt de l’Administració pública de la Generalitat de Catalunya en termes del Sistema Europeu de Comptes (AP-SEC), serà necessària una previsió dels ajustos SEC per passar de comptabilitat pressupostària a comptabilitat nacional. L’escenari es formularà en termes consolidats del Sector Públic Administratiu, es a dir l’Administració de la Generalitat (departaments i fons no departamentals), entitats autònomes administratives i CatSalut. I per facilitar la planificació departamental es farà una proposta de distribució del límit de despesa per departaments i fons no departamentals.

La resta d’entitats del sector AP-SEC s’afegiran a l’escenari com un ajust. En primer lloc s’estimarà quin és l’increment màxim que podrien tenir el conjunt de despeses de les entitats del sector públic, en segon lloc quina és la previsió d’ingressos propis i per diferència, i si escau, quins són els ingressos que han de rebre de la Generalitat de Catalunya i que formaran part de l’escenari de despeses de la Generalitat. Evidentment hi ha una trade-off entre la despesa que fan els departaments i la despesa que fan les entitats i en algun moment serà necessari prioritzar una o altre despesa.

Aquest pas és similar al que s’aplica actualment per elaborar el Pla econòmic i financer de la Generalitat de Catalunya al qual està obligada quan concorren causes d’incompliment de la normativa d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera i el pla d’ajust que s’elabora pel fet de formar part del mecanismes extraordinaris de liquiditat de l’Estat (FLA).

Per calcular el sostre global de despesa hi ha dos formes de fer-ho i caldrà escollir la menor quantitat de les dues:

1) Despesa no financera de l’any t = ingressos no financers +/- objectiu de saldo +/- ajustos SEC

2) Despeses no financera any t = (despesa computable any n-1)*(creixement regla de despesa)+(interessos deute any t)+(despeses finançades amb fons finalistes d’altres administracions) +/- ajustos SEC +- variacions de recaptació permanents any t

Un cop obtingut el sostre global de despesa per a 4 anys, caldrà repartir aquest sostre entre els departaments de la Generalitat. Pel que fa als criteris de repartiment, aquests hauran d’estar relacionats amb diversa informació (prioritats polítiques, informació sobre eficàcia i eficiència, informació proporcionada per avaluacions i per programes de revisió de la despesa). Això esdevindria una preassignació dels sostres per departaments.

El primer any seria fix i seria el límit per a l’elaboració del pressupost de l’any t+1 i els tres anys següents serien revisables anualment, amb motiu d’elaboració del nou pressupost, i constituirien la referència per aprovar intervencions que tinguessin impacte futur. Tanmateix, en el procés d’elaboració del pressupost de l’any t+1 (pas 4) es poden prendre decisions que poden afectar als sostres de despesa (mesures permanents d’ingressos, canvis en la priorització política, etc) i per tant, l’escenari pot quedar modificat.

Pas 2. Càlcul dels escenaris tendencials de despeses t+1, t+2, t+3 i t+4

Els escenaris tendencials de despeses permeten visualitzar quina serà l’evolució de la despesa sense aplicar canvis en les polítiques actuals. Existeixen diferents modalitats per elaborar escenaris tendencials, aquesta proposta opta per elaborar-los a preus corrents i incorporant totes les decisions conegudes que tenen impacte en els exercicis futurs. Les decisions que es proposen considerar per elaborar els escenaris són: els acords de govern de compromisos pluriennals, els acords sindicals sobre condicions laborals, els impactes futurs de lleis i normes ja aprovades, els factors demogràfics, econòmics i socials que actuen com a drivers de la despesa. No es consideraran els plans i programes que no tenen un acord de govern pluriennal atès que cada exercici concreten el seu desplegament en el marc de les disponibilitats pressupostàries. Pel que fa als preus serà necessari establir unes hipòtesis d’increment d’IPC, per tal de poder actualitzar els costos dels factors. Per elaborar els escenaris tendencials serà necessari en primer lloc calcular una despesa base (pressupost base), que es calcula com la despesa de l’any anterior menys les actuacions que finalitzen i que per tant no són recurrents, i després projectar aquesta base a partir de l’actualització dels preus i dels compromisos ja adquirits. Els processos de revisió de la despesa permeten revisar el pressupost base i aconseguir espais fiscals per poder prioritzar o reprioritzar (la disposició addicional segona de la Llei 4/2017 de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017 instava al Departament d’Economia a impulsar un procés de revisió de la despesa pel període 2017-2020).

L’escenari tendencial s’elaborarà a nivell consolidat del sector públic administratiu per poder-lo comparar amb el sostre agregat de despesa i també per a cada departament i fons no departamental de la Generalitat.

El nivell de detall de l’escenari tendencial seran els capítols de despesa i en tot moment caldrà identificar quin part de la despesa inclosa en l’escenari és finançada amb recursos finalistes d’altres administracions.

Pas 3. Comparació dels escenaris tendencials amb els sostres de sostre de despesa

Una vegada elaborats els escenaris tendencials, aquests es comparen amb els sostres i subsostres de despesa calculats en el pas 1.

Si la despesa tendencial agregada (DT) queda per sota del sostre de depesa agregat (SD) aquest fet indica que hi ha marge per fer noves assignacions de despesa (espai fiscal positiu). En aquest cas, cal veure en primer lloc quina és la situació a nivell individual de cada departaments, si algun departament quedés amb un tendencial que desborda el sostre (DTi > SDi, on i és un departament), llavors el Govern podria decidir o bé assignar una part del marge agregat disponible i per tant augmentar el sostre (SD’i) o bé demanar mesures al departament i per ajustar la seva despesa tendencial (DT’i) al sostre preassignat. En el cas que els departaments tinguessis un marge positiu, aquest fet indicaria que tindrien espai per fer noves propostes de despesa compatibles amb els sostre.

Si la DT>SD (espai fiscal negatiu), llavors cal analitzar la situació de cada departament i veure en quins departaments la despesa tendencial desborda el sostre (DTi > SDi). A diferència del cas anterior no hi ha marge agregat per assignar als negatius, per tant el Govern haurà de decidir quines mesures s’aplicaran per encaixar la despesa amb el sostre agregat. El Govern també podria decidir addicionalment aplicar una redistribució dels subsostres entre departaments en funció de les prioritats polítiques i del marge per aplicar mesures en les despeses. També podria decidir mesures permanents d’ingressos que ampliarien el sostre global.

Aquest procés s’hauria de fer, de forma molt acurada per a l’exercici t+1 (que és el que s’ha de pressupostar) i de forma més orientativa per als exercicis t+2, t+3 i t+4.

Una bona pràctica seria no esgotar tota la distribució del sostre agregat de despesa, assignant cada anys al fons de contingència un volum suficient de recursos que permetés atendre a possibles eventualitats futures. Per prudència i atès que la incertesa augmenta a mesura que s’allarga el termini de previsió, caldria que els sostre de despesa assignat al fons de contingència també fos creixent en el temps.

Pas 4. Elaboració del pressupost i noves propostes de despesa

Una vegada el Govern acordés el sostre agregat i la distribució dels subsostres, els departaments haurien de prepara les propostes de pressupost per a l’exercici següent d’acord amb el sostre acordat. Tota nova proposta de despesa o d’ingrés haurà d’analitzar-se quant al seu impacte en els sostres de despesa de l’escenari, al marge d’altres anàlisis econòmics que se’n puguin fer (cost-benefici, impacte, etc).

En la fase d’execució del pressupost continuen operant els sostres de despesa. Durant l’exercici, qualsevol nova proposta de despesa que requerís l’aprovació del Govern o del departament competent en matèria d’economia i finances, així com les que es poden aprovar els propis consellers en el marc de les seves competències haurien de tenir encaix en aquests sostres de despesa pluriennals. Per tant, des del punt de vista de la disciplina fiscal, no hauria d’aprovar-se cap nova despesa que no tingués cabuda en els escenaris departamentals. Només si es proposa una reducció d’altres despeses o una font permanent d’ingressos seria aprovar nous compromisos futurs.

Taula 3: Passos per a l’elaboració d’escenaris pressupostaris i sostres de despesa

Font: Elaboració pròpia

Aquests passos no sempre són seqüencials. Existeix un procés iteratiu pel qual les estimacions d’ingressos i despeses es van revisant diversos cops l’any. El càlcul del sostre agregat i dels sostres departamentals es produirà com a mínim dos cops l’any: una preassignació inicial i una assignació abans de començar l’elaboració del pressupost per a l’any t+1. En funció del resultat del procés d’elaboració del pressupost, es podria obtenir un tercer escenari de sostres de despesa un cop aprovat el pressupost de t+1.

6. Resum i conclusions

Els sostres de despesa són una eina pressupostària àmpliament utilitzada en els països del nostres entorn. Són una eina de planificació de l’exercici i de planificació a mitjà termini, si s’estableixen en el marc d’uns escenaris pluriennals. Reforçen el compliment de les regles fiscals que estableix la normativa d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (objectiu de dèficit, objectiu de deute o regla de despesa) i, de fet, són una forma d’operativitzar la regla de despesa.

Encara que les perspectives econòmiques pels propers anys facin preveure una gradual recuperació dels ingressos públics, la regla de despesa limitarà el creixement de les despeses del sector públic. Es tracta d’evitar que ingressos cíclics puguin finançar despesa de caràcter estructural. Això, que és el que va passar en els anys de pre crisi, condueix a creixements elevats del dèficit i del deute, quan les circumstàncies econòmiques empitjoren.

Actualment, sense prendre noves decisions en matèria d’ingressos i de despeses, els escenaris tendencials de despesa de la Generalitat de Catalunya ja desborden els sostres de despesa compatibles amb els objectius fiscals. Per la qual cosa serà necessari prendre mesures en el futur.

En aquest article es proposa que el Govern aprovi uns sostres de despesa pluriennals que ajudin a la planificació agregada i també a la planificació de cada departament, de tal manera que sigui més fàcil tenir sempre present, per part de tots els agents implicats i també de la societat en general, conèixer quin és l’impacte futur de les decisions presents i quin és el risc per a la sostenibilitat de les finances públiques a mitjà i a llarg termini.

D’acord amb la pràctica internacional es proposa elaborar escenaris pluriennals a 4 anys i que comprenguin subsostres de despesa departamentals. També es poden aplicar altres subsotres si es considera adient per a la planificació i per a la presa de decisions. S’exclouran d’aquest sostre de despesa els interessos del deute i les despeses finalistes finançades per altres administracions.

Els beneficis d’una proposta com aquesta per a la salut de les finances públiques són múltiples, ja sigui perquè permet un major de control de la despesa, perquè permet visualitzar la necessitat d’aconseguir majors ingressos de manera permanent que permetin incrementar la despesa per sobre de la regla i d’aquesta manera satisfer millor les demandes de la societat.

El repte que plantegen el escenaris a mitjà termini i els sostres de despesa és com introduir certa flexibilitat sense posar en risc els objectius de la disciplina fiscal, l’eficiència assignativa i l’eficiència operativa. No sempre aquests objectius són coincidents i de vegades són contradictoris. Depenent del moment del cicle econòmic en què ens trobem i de la posició fiscal (nivell de dèficit i deute), alguns d’aquests objectius tindran més rellevància que altres.

En qualsevol cas, disposar d’escenaris tendencials a mitjà (i a llarg) termini i establir sostres de despesa resulta del tot imprescindible per evitar la tradicional miopia dels decisors públics que no tenen en compte els impactes futurs de les decisions presents. Això porta inevitablement a retallar els marges de discrecionalitat futurs per a noves prioritats o noves necessitats en tant que aquest impacte pressupostari de les decisions passades fa que el percentatge de despesa ja compromesa sigui elevadíssim.

Referències bibliogràfiques

AIREF (2015), La regla de gasto y la sostenibilidad de las finanzas públicas

http://www.airef.es/-/-quieres-conocer-la-regla-de-gasto-

LJUNGMAN, G. Expenditure Ceilings – a survey. IMF Working Papers. WP/08/282

Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2012-5730

Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público.

https://www.boe.es/boe/dias/2013/12/21/pdfs/BOE-A-2013-13425.pdf

MINISTERIE VAN FINANCIËN (2008), Stability Programme of the Netherlands: November 2008 Update, MOF, The Hague.

OECD (2014), Budgeting Practices and Procedures in OECD countries, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264059696-en

Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2012-15499

ROBINSON, M. (2016) “The coverage of aggregate expenditure ceilings” OECD Jounal on Budgeting Vol. 15/1. http://dx.doi.org/10.1787/budget-15-5jm3rx2qbr28.

Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. BOE 313 de 31 de diciembre.

Real Decreto-ley 1/2018, de 23 de marzo, por el que se prorroga para 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de éstas. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2018-4152