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1. Financiación universitaria: precios públicos versus presupuestos públicos=

La valoración de los precios de los servicios públicos no puede realizar en el vacío y, por tanto, sin referencia al sistema impositivo en general y, particularmente su suficiencia financiera y su progresividad. El argumento que señala que la eliminación de los precios públicos de los servicios públicos es una medida favorable a los intereses de los ciudadanos con menos recursos no se puede evaluar sin tener en cuenta los parámetros del resto del sistema fiscal del territorio en el que se quiere implantar la medida. La simplicidad de este tipo de propuestas puede generar que la buena voluntad produzca mayor injusticia social y desigualdad que la existente con anterioridad a la implantación de la medida. Desde esta perspectiva una sociedad con una democracia de calidad debe tener los elementos para argumentar de forma razonable y lo más científica posible, cuál es el nivel de precios más adecuado para los servicios público teniendo en cuenta la estructura social y la configuración general del sistema tributario.. Es fundamental, por tanto, que cualquier propuesta sobre este tema esté fundamentada en los principios de suficiencia y progresividad del sistema tributario en su conjunto. No vale argumentar que la progresividad debería ser superior o los impuestos más altos cuando no existe la voluntad política, ni la capacidad, para producir dichos cambios en la tributación. Y, en cualquier caso, mientras se consigue el consenso político para mejorar la progresividad del sistema la tarifación social de los precios públicos puede colaborar en la mejora de la capacidad redistributiva del sector público. Proponer dos medidas con efectos contrapuestos, prometer aumentar la progresividad en el futuro cuando políticamente sea posible, y pedir la eliminación de los precios públicos con tarifación en función de la renta, es simplemente un reflejo de una política económica incoherente. También es incoherente proponer utilizar el IRPF para aumentar la progresividad del sistema y, simultáneamente, renegar de los sistemas de tarifación social en función de la renta declarada aduciendo que no refleja con precisión la capacidad económica de las familias. El problema de la evasión fiscal, presente todos los países en mayor o menor medida, no puede justificar que el IRPF sea bueno como mecanismo de redistribución de la renta pero un sistema de tarifación social basado en la renta declarada no lo sea. Persiguiendo el problema de la evasión fiscal se resuelven ambos problemas simultáneamente (la falta de recaudación y la mayor justicia en la tarifación social de los precios de los servicios públicos).

Además de contrastar los precios de los servicios públicos con los ingresos tributarios también hay que determinar conjuntamente que servicios públicos tienen mayor beneficio social, que servicios tienen mayor beneficio privado (apropiable por el usuario) y cuáles son esenciales.

1.1. Suficiencia y capacidad redistributiva del sistema tributario

En primer lugar analizamos la capacidad recaudatoria de los sistemas tributarios. Es bien conocido que el sistema tributario español tiene una capacidad recaudatoria baja y es poco progresivo dado el peso de los impuestos indirectos en la recaudación. El Gráfico 1 muestra la proporción de los impuestos sobre el PIB en los países de la UE y otros países. Los países que tienen la mayor recaudación son Francia, Dinamarca, Bélgica, Austria, Suecia y Finlandia. España, como es bien sabido, se coloca muy por debajo de la media de la UE28.

Gráfico 1. Proporción de los impuestos sobre el PIB

Fuente: Eurostat (gov_10a_taxag)

Pero el volumen de ingresos tributarios sobre el PIB es solo uno de los componentes de la ecuación. Un segundo elemento fundamental es la capacidad redistributiva del sistema tributario en su conjunto. Si un país recauda mucho pero distribuye dichos ingresos tributarios por igual entre las personas con más recursos y las que tienen menos recursos su capacidad redistributiva es muy baja. Verbist y Figari (Verbist & Figari, 2013) realizan un análisis de la capacidad redistributiva de los impuestos en los países de la Unión Europea. Estos autores muestran que los impuestos reducen la desigualdad de la renta pero no en la misma proporción en todos los países. El análisis deriva la renta neta a partir de la bruta utilizando todos los impuestos presentes en los países de la UE. Los componentes de la renta se han calculado en unidades equivalentes con la escala de equivalencia de la OCDE que asigna un valor de 1 al primer adulto de la familia, 0,5 a todos los otros individuos mayores de 14 años y 0,3 a las personas menores de 14 años. El Gráfico 2 presenta el efecto redistributivo (RE) de los todos los impuestos de la UE en términos absolutos (barras) y relativos como proporción del GINI calculado con la renta antes de impuestos. A comienzo de la crisis los mayores efectos redistributivos se observan en Bélgica, Alemania, Irlanda y Austria mientras que el menor efecto redistributivo se observa en España, Francia y Grecia.

Gráfico 2. Efecto redistributivo de los impuestos

Fuente: (Verbist & Figari, 2013)

Observando estos dos gráficos, ¿es coherente, desde una perspectiva global del sistema tributario, que Alemania no cargue precios públicos para estudiar en la universidad? La respuesta es sí. Alemania aparecía como uno de los países que tenía mayor recaudación impositiva respecto al PIB y, además, tiene un sistema muy redistributivo. Desde esta perspectiva las familias con mayores niveles de renta ya pagan la parte justa del coste de la educación superior a partir de su contribución a los impuestos y las familias con menos recursos reciben gran parte de los beneficios de esos impuestos sufragados por las familias más favorecidas. ¿Es coherente solicitar la eliminación de los precios públicos de los estudios universitarios en un país con una bajísima recaudación tributaria y un nivel decepcionante de redistribución del sistema tributario como el caso español? La respuesta es no. Es importante destacar que la coherencia de las propuestas sobre los precios de los servicios públicos no tiene nada que ver con la ideología. Se puede ser coherente dentro de una misma perspectiva ideológica. Por ejemplo, cuando desde una perspectiva progresista se argumenta que la Comunidad de Madrid ha reducido los precios públicos de la universidad un 15% se olvida que esta medida es totalmente coherente con el sistema tributario de la Comunidad de Madrid y una visión conservadora de la sociedad: bajos impuestos (los menores tipos del IRPF del estado español, bonificación total del impuesto del patrimonio del 99,9% que ahorra a los ricos pagar 660 millones de euros, impuesto de sucesiones mínimo, etc.) y bajos precios de los servicios públicos universitarios para favorecer a las familias con más recursos bajo la hipótesis de que el crecimiento económico y la creación de empleo dependen de la capacidad de atraer talento e inversión productiva que, en esta visión ideológica, depende de los factores mencionados anteriormente.

Por tanto lo lógico desde una perspectiva de justicia social es que en un país cuyos ingresos tributarios son escasos y muy poco redistributivos se planteé aumentar la progresividad a partir de precios públicos con tarifación social donde paguen más las familias con más recursos y reciban becas las familias con menores recursos.

Gráfico 3. Porcentaje de los beneficios sociales según nivel de renta

Fuente: OCDE, 2014

La baja capacidad redistributiva del sistema tributario del estado español es incluso más deficiente teniendo en cuenta la proporción de ayudas sociales que se dirigen al segmento de población con más recursos. La OCDE (OECD, 2014) ha calculado la proporción de beneficios sociales pagados en dinero a las familias en el quintil más bajo y más alto de la distribución. En los países escandinavos (Noruega, Suecia), Países Bajos, Australia, Reino Unido y Canadá la proporción pagada en beneficios sociales a las familias con menos recursos supera el 25%. Por el contrario en países como España, Grecia, Portugal, Turquía o Italia las transferencias sociales se dirigen muy a menudo a las familias del quintil superior de renta¹. Este es el caso, por ejemplo, de la subvención generalizada a la educación universitaria que no es “means tested” o condicionada a la capacidad de pago de las familias.

¿Quién se beneficiaría de unos precios públicos independientes de la renta en la universidad catalana? La universidad española (y catalana) tiene una proporción de alumnos con padres universitarios muy superior a la media de la población. Esto significa que los mayores beneficiarios de la enorme subvención que la sociedad destina a financiar la educación superior son las familias con más recursos. El Gráfico 4 muestra que la formación de los padres de los alumnos entrantes en la universidad en el curso 2011-12 es muy superior a la población general tal y como recoge el Censo del mismo año (último disponible). En particular los estudiantes que entraron en la universidad en el curso 2011-12 que tenían padres universitarios se aproximaban al 40% mientras que en la población general los universitarios eran solo la mitad (20%).

Gráfico 4. Nivel de formación de los padres de los nuevos entrantes en la universidad frente a la población adulta

Fuente: UNEIX, Censo y elaboración propia

Evidentemente teniendo en cuenta la elevada correlación entre salarios y nivel de formación, los más beneficiados de una subvención pública a los precios universitarios que no tiene en cuenta la renta son los estudiantes de familias más acomodadas.

Otra evidencia de cómo benefician las subvenciones públicas a los precios universitarios que no tienen en cuenta la capacidad de pago de las familias se puede obtener a partir de la titularidad del colegio del que provienen los estudiantes que entran en la universidad.

Gráfico 5. Proporción de alumnos en las escuelas públicas: secundaria/ciclos versus universidad

Fuente: UNEIX y elaboración propia

El Gráfico 5 muestra la proporción de alumnos que cursan estudios en colegios públicos de secundaria o ciclos formativos frente a la proporción de estudiantes que acceden a la universidad desde un colegio público. Se puede observar que aunque la proporción de alumnos que acceden a la universidad desde un centro de secundaria público ha crecido en los últimos años sigue siendo claramente inferior a la proporción de alumnos que cursan secundaria y ciclo en colegios públicos. De nuevo una parte sustancial de la subvención a los precios de la educación universitaria pública se dirige a las familias más favorecidas. En secciones posteriores se muestra el impacto que tendría sobre los recursos de las universidades si los estudiantes que cursaron el bachillerato o la ESO en escuelas privadas contribuyeran a la universidad tanto como contribuyeron privadamente a sus estudios de secundaria.

(¹) Además en estos países las familias en el quintil inferior son de las que menos beneficios sociales públicos reciben.

1.2. Eficiencia del sector público: impuestos frente a precios públicos

Otro argumento importante para decidir cuál es el mejor mecanismo para redistribuir la renta es la eficacia del sistema de recolección de los impuestos, los costes de transformación de dichos ingresos en instrumentos de política redistributiva (subvenciones, etc.) y la eficiencia en la identificación y transferencia de recursos a las familias con mayor necesidad. Por ejemplo el Ayuntamiento de Barcelona ha puesto en marcha recientemente un sistema de tarifación social por el que se reduce un 50% el IBI a las familias con rentas bajas financiado con una subida del IBI a las rentas altas. Estos sistemas de compensación a partir de tarifación social tienen la ventaja de contar con un sistema de información común y controlado por el propio organismo público lo que mejora la eficiencia en la redistribución.

En general la redistribución basada en recaudar impuestos genéricos (renta, sociedades, etc.) y transformarlos en subvenciones o ayudas a las familias menos favorecidas es poco eficiente y tiene problemas de gestión, información y retardos en la aplicación. La lejanía habitual entre el organismo recaudador y la institución encargada en última instancia de proveer el servicio o conceder la subvención. Pero, además, existen grandes diferencias en la eficiencia del sector público entre distintos países.

Existen diversos indicadores para medir la efectividad del sector público en el desarrollo de sus labores. Los indicadores más utilizados son el indicador de eficiencia de la administración del sector público (Alfonso, Schuknecht, & Tanzi, 2003) y el indicador de la efectividad del gobierno parte del esfuerzo del Banco Mundial por construir una base de datos sobre indicadores institucionales de gran parte de los países (Banco Mundial, 2016).

El indicador de resultados del sector público pondera varios índices para obtener un índice sintético que tiene en cuenta los siguientes componentes: los indicadores de oportunidades (educación, salud, infraestructuras y administración, que incluye corrupción y tamaño de la economía sumergida), el indicador de redistribución, el indicador de la función de estabilización de la economía y el indicador de los resultados económicos. Apropiadamente ponderados, la suma de estos indicadores resulta en el indicador de eficiencia total del sector público. Esta medida se puede calcular relativa a los resultados de las administraciones públicas de los países que son más eficientes para calcular una medida de la eficiencia relativa de los distintos países. El Gráfico 6 muestra los resultados y la eficiencia del sector público en muchos países. El Gráfico 6 muestra como Suiza es el país con los mejores resultados y la mayor eficiencia del sector público, e Italia aparece como el país con el nivel de eficiencia más bajo. España aparece en los últimos lugares junto a Portugal y Grecia.

Gráfico 6. Resultados y eficiencia de la administración púbica

Fuente: (Alfonso, Schuknecht, & Tanzi, 2003)

Otro indicador de la eficiencia del sector público es el Índice de Efectividad del Gobierno que construye el Banco Mundial como parte de la base de datos de Indicadores de Gobernanza. El objetivo es medir “la calidad de los servicios públicos, la calidad de los empleados públicos, el grado de independencia de presiones políticas, la calidad de la formulación de las políticas y su puesta en práctica y la credibilidad de los compromisos del gobierno con las políticas propuestas”. De nuevo con este indicador los países escandinavos vuelven a aparecer como los más efectivos en su gestión del sector público y España vuelve a aparecer en el vagón de cola de la eficiencia en la gestión pública.

El sistema de tarifación social que aparece en los precios de los servicios universitarios en Catalunya a partir del cursos 2012-13, coincidiendo con los cambios en el sistema de becas MECD, evita que los fondos privados adicionales aportados por los estudiantes tengan que transitar por el cauce habitual de los impuestos (recaudación estatal, centralización en Madrid y vuelta en forma de becas en la cantidad y con los criterios que imponga el gobierno central). De esta forma la Generalitat de Catalunya puede proveerse de un nuevo instrumento² para realizar políticas redistributivas y, además, el recaudador y el distribuidor es el mismo: la universidad. Este es exactamente el mismo caso del Ayuntamiento de Barcelona y la subvención al IBI de las familias con menos recursos a partir del IBI pagado por las familias con más recursos. Otro elemento muy positivo de esta transferencia intra-institucional es el aseguramiento que el incremento de los ingresos producido por el aumento del precio a las familias con más recursos, se destina en exclusiva a la financiación de becas para los estudiantes de familias desfavorecidas. En este sentido se puede asegurar que este procedimiento genera recursos finalistas lo que, en general, es muy difícil cuando se trata de recursos redistribuidos a partir de impuestos generales.

Gráfico 7. Indicador de efectividad del sector público (2015)

Fuente: Banco Mundial

Por tanto el sistema de tarifación social de los precios de la universidad desarrollado por la Generalitat de Catalunya a partir de 2012 soluciona la mayoría de los problemas comentados en esta sección:

1. Revertiría, al menos parcialmente, la insuficiencia financiera y la falta de progresividad del sistema tributario en la actualidad

2. Permitiría evitar las ineficiencias y la pérdida de financiación que supondría tener que recibir más fondos para financiar a los estudiantes universitarios de familias con menos recursos a partir del procedimiento habitual basado en impuestos que se recaudan centralizadamente y se distribuyen con posterioridad a las CC.AA. que luego distribuyen a las universidades. En este caso sería la propia universidad la que transferiría los fondos de los pagos privados de las familias con más recursos a las becas para familias con menos recursos. Asimismo, siendo la propia universidad la encargada de realizar directamente esta labor de redistribución, estaría garantizada la utilización de los fondos exclusivamente para financiar la educación.

3. Finalmente, este mecanismo permitiría a la Generalitat de Catalunya y, potencialmente, a las universidades públicas catalanas, establecer unos criterios de asignación de exenciones del precio de la matrícula diferentes de los establecidos por el gobierno central para las becas MECD. De esta forma permitiría hacer política al margen de imposiciones.

(²) El Tribunal Constitucional ha fallado ya tres veces a favor de la Generalitat en respuesta al conflicto de competencias sobre la gestión de las becas universitarias. Las becas Equitat son una forma de hacer política propia mientras se resuelve definitivamente el conflicto.

2. ¿Cuál es el efecto del cambio en la tarifación y las becas del curso 2012-13?

En este apartado se analiza el impacto del cambio en el curso 2012-13 de la tarifación de los servicios de educación universitaria y las condiciones para recibir una beca pública MECD. Este objetivo es extremadamente difícil por la confluencia de muchos factores que dificulta identificar individualmente los factores que han causado los cambios observables. En particular en esta sección se desearía estudiar el contrafactual de lo que habría sucedido con el acceso/abandono de la universidad antes los cambios en la política de becas del MECD en el curso 2012-13 frente al cambio observado teniendo en cuenta la puesta en marcha del sistema de tarifación social en función de la renta. Ante la dificultad para evaluar dicho contrafactual se analizan la diferencias entre el periodo anterior y posterior a los cambios. El análisis de los efectos de los cambios producidos en el curso 2012-13 podría dirigirse a estudiar su impacto sobre los nuevos entrantes en las universidades públicas catalanas o sobre el abandono de los alumnos que ya estaban en el sistema. La literatura educativa presenta estudios de ambos efectos si bien es verdad que los primeros, relativos a las tasas de acceso a la universidad, se basan en volúmenes agregados y son menos fiables que los segundos, basados en datos micro de estudiantes y familias concretas.

2.1. El efecto del cambio del curso 2012-13 sobre la tasa de matriculación

Los estudios sobre el efecto del cambio en los precios públicos sobre la tasa de nuevos entrantes en la universidad se basan normalmente en datos agregados a nivel de regiones. Por ejemplo el estudio más reciente publica (Bettinger, 2004)do sobre el efecto sobre la tasa de matriculación de los cambios en los precios de algunas regiones de Alemania (Bruckmeier & Wigger, 2014) utiliza la comparación del efecto en los estados que subieron los precios respecto a las que no subieron los precios o que eran gratuitos en el periodo 2002-08. El estudio concluye que la subida de los precios en algunos estados no redujo la entrada de graduados de secundaria en la universidad y que la variable más relevante para explicar las tasas de matriculación en la universidad es el número de graduados de enseñanza secundaria³. En todo caso los resultados de este tipo de estudios dependen mucho del país, del nivel de precios de la matrícula universitaria y su aumento, del tipo de intervención que se analiza⁴, de si se trata de la introducción de precios o la eliminación de los mismos, etc. Por tanto no hay una regla que se pueda aplicar con carácter general: cada caso debe analizarse individualmente.

El problema fundamental para estudiar el efecto de los cambios en los precios públicos sobre los entrantes es la falta de datos, la confluencia con factores que impiden la identificación apropiado del efecto buscado y la ausencia de un grupo de control que pueda definirse con claridad⁵. El primer problema es claro: sobre los jóvenes en edad de asistir a la universidad que no se matriculan no disponemos de ninguna información más allá de una aproximación al número de los mismos calculado como diferencia entre el grupo de edad relevante y los jóvenes que efectivamente se matriculan. No existe información individual disponible de la renta ni el nivel de estudios de sus padres, ni el colegio de procedencia, etc. del grupo de los potenciales entrantes a la universidad. El segundo problema también es muy importante. Las tasas de acceso a la universidadpueden verse afectadas por factores demográficos (reducción del grupo de jóvenes en la edad típica de estudiar en la universidad), económicos (coste de oportunidad de estudiar), etc. Por ejemplo, en el caso del análisis nos ocupa, en Catalunya durante el periodo de análisis se produjo una disminución significativa del tamaño del grupo de los jóvenes en edad de asistir a la universidad y la eliminación de los cupos en el paso desde los Ciclos Formativos de Grado Superior a los estudios universitarios. Si quisiéramos analizar si una subida del precio público está asociada a una menor proporción de jóvenes que acceden a la universidad sería muy difícil saber si el motivo es la variación en el precio público o, por ejemplo, la evolución de la demografía. Un estudio reciente (Troiano, Torrents, & Sànchez-Gelabert, 2016) muestra que la confluencia de complejas transformaciones en la universidad y la economía da lugar a gran cantidad de efectos que deberían tenerse en cuenta para analizar con un razonable nivel de fiabilidad los datos sobre la evolución del acceso a la universidad. Esta confluencia de muchos factores impide identificar individualmente las causas precisas de los cambios en las tasas de acceso.

Una aproximación a este problema consiste en analizar la capacidad explicativa relativa de la variación del precio público y la población en edad típica de acudir a la universidad. Los datos de base son información por Comunidad Autónoma del cambio en la proporción de jóvenes entre 18 y 24 años⁶ entre el curso 2011-12 y el curso 2013-14 y el cambio en el precio medio de la matrícula entre los mismos cursos. El objetivo es analizar el impacto de estos dos factores sobre la variación en la tasa de matriculación entre los dos cursos. El Gráfico 10 muestra que no existe relación entre el incremento en el precio público de las matrículas entre los dos cursos y la variación en la tasa de matriculación. En media se produjo una caída en la matriculación del 4,6% pero la caída no fue mayor en las Comunidades donde aumentaron más los precios públicos.

Gráfico 8. Relación entre cambio del precio público y cambio en la matriculación

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del SIIU

El Gráfico 11 relaciona la variación en la población joven en edad universitaria entre el curso 2011-12 y el curso 2012-13 con la variación en la tasa de matriculación. En este caso se observa una clara relación positiva: las Comunidades Autónomas donde más cayó la proporción de jóvenes en edad de asistir a la universidad es donde más se redujo la tasa de matriculación. En todo caso, en el conjunto de España, la tasa de matriculación⁷ ha pasado del 26,4% del curso 2010-11 (27,9% en el curso 2011-12) al 29,7% en el curso 2014-15. Esto quiere decir que la caída de los matriculados en la universidad es proporcionalmente menor que la caída en la población entre 18 y 24 años.

Gráfico 9. Relación entre la variación en la tasa de matriculación y la población en edad de acceder a la universidad

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del SIIU

Una simple regresión lineal donde la variable dependiente es el cambio en la tasa de matriculación (VMatric) y las variables independientes son conjuntamente la variación en los precios públicos (VPrecio) y la variación en el tamaño de la cohorte en edad habitual para ir a la universidad muestra que el coeficiente del cambio de precios no es significativamente diferente de 0 mientras que el coeficiente del cambio en el número de jóvenes entre 18 y 24 (VJov) no es solo estadísticamente significativo⁸ sino que tiene un valor (0,96) que no es estadísticamente diferente de 1. Esto significa que se produce una traslación 1 a 1 de la caída en la proporción de jóvenes en el grupo de edad con mayor probabilidad de asistir a la universidad y la caída en la matriculación. Por tanto una caída de un punto porcentual en la proporción de jóvenes se traslada en una caída de un punto porcentual en la proporción de matriculados sin que el cambio en los precios públicos tenga ninguna capacidad explicativa.

Ecuación 1. Regresión de los determinantes de la tasa de matriculación por CCAA

En cualquier caso el ejercicio anterior es meramente orientativo puesto que, como se señalaba con anterioridad, no es posible garantizar que esta correlación implique causalidad. Por este motivo es conveniente analizar con detalle el efecto del cambio de los precios públicos sobre el abandono de los alumnos que ya estaban matriculados en la universidad. A este punto nos dirigimos en el siguiente epígrafe.

Otros indicios sobre el potencial efecto del nuevo sistema de tarifación social de los precios de los servicios de enseñanza universitaria se pueden encontrar en la proporción de jóvenes que acceden a la universidad desde escuelas con diferente titularidad.

Gráfico 10. Proporción de entrantes en la universidad por titularidad de la escuela de procedencia

Fuente: UNEIX y elaboración propia

El Gráfico 12 muestra que en los últimos años se ha producido un aumento de los jóvenes que entran en la universidad habiendo cursado sus estudios en un centro de titularidad pública y se ha redujo la proporción de los que acceden desde una escuela privada o concertada.

El artículo de Troiano et al (2016) muestra una serie adicional de indicios sobre la evolución de la composición social del acceso a la universidad en Catalunya. Aunque el trabajo no se centra en el estudio del cambio en el procedimiento de tarifación que se produce en el curso 2012-13 si que proporciona información valiosa sobre la evolución posterior a 2011. Troiano et al. (2016) muestran que el peso relativo de la participación en la universidad de los estudiantes de familias con estudios obligatorios se sigue incrementando después de 2011 a pesar de que, como se ha señalado anteriormente, sigue estando infrarrepresentada respecto a su peso en la población general. Los estudiantes de familias con algún progenitor universitario siguen estando sobrerrepresentadas pero en términos relativos pierden algo de peso durante el periodo. Asimismo Troiano et al (2016) indican que entre 2011 y 2014 se incrementa moderadamente las tasas de acceso de los estudiantes con padres solo con estudios obligatorios. Troiano et al. (2016) concluyen que la “tasa de acceso de los colectivos social bajo no se ha visto afectada por los cambios ocurridos en los últimos años, y especialmente por el aumento de las tasas del año 2012”.

(³) El artículo concluye con una amarga queja: a pesar de que la evidencia empírica señala lo contrario, los políticos de Alemania han decidido eliminar los precios universitarios argumentando precisamente que reducen el acceso a la universidad de los jóvenes. Es una muestra más de la divergencia entre ciencia y política.

(⁴) La literatura, en general, proporciona poca evidencia empírica directa del efecto de grandes programas de exención de matrícula basados en la necesidad de los estudiantes, sobre el acceso de los estudiantes de familias con rentas bajas. Existen estudios sobre grupos específicos como en el caso de Estados Unidos en el programa de beneficios de la seguridad social para estudiantes (Dynarsky, 2003) u otros estudios para veteranos, etc. Los estudios de grandes programas en el Reino Unido (Dearden, Fitzsimons, & Wyness, 2014), Estados Unidos, las Pell Grants, (Bettinger, 2004), Países Bajos, Francia (Fack & Grenet, 2015) o Alemania proporcionan resultados limitados y mixtos.

(⁵) Por estos motivos los resultados sobre el aumento de las tasas en algunos estados de Alemania que obtiene Hübner (Hübner, 2010) no coinciden con los obtenidos con posterioridad por Bruckmeier y Wigger (Bruckmeier & Wigger, 2014) utilizando un procedimiento más detallado y con más controles.

(⁶) Siguiendo la convención habitual se ha calculado la población a 1 de enero del segundo año de cada curso académico.

(⁷) Tasa neta de escolarización en educación universitaria para el grupo de edad entre 18 y 24 años.

(⁸) El estadístico t de los estimadores aparece entre paréntesis al lado del valor estimado.

2.2. El efecto del cambio del curso 2012-13 sobre el abandono universitario

A diferencia de la situación que se produce cuando se intenta analizar el impacto del cambio en los precios de la matrícula universitaria a partir de los nuevos entrantes, la utilización del concepto de abandono de los estudios permite disponer de toda la información necesaria para realizar un análisis detallado. Cualquier estudiante que decide abandonar los estudios universitarios se ha matriculado con anterioridad y, por tanto, se dispone de toda la información necesaria sobre sus características demográficas, socioeconómicas, etc. Por tanto, el problema de falta de información y confluencia de factores presente en los estudios basados en el acceso a la universidad es menos severo cuando se analiza el abandono. Además, al disponer de un caudal enorme de información es posible identificar los efectos deseados controlando por toda una plétora de otros factores (personales, institucionales, etc.) que podrían distorsionar la estimación en otras situaciones.

Un primer ejercicio, todavía bastante imperfecto, es calcular la tasa de abandono bruta (sin tener en cuenta reingresos) desde el curso 2010-11. El Gráfico 13 muestra la evolución de la tasa de abandono de los estudiantes en primer año según el nivel educativo de sus padres. Como se explica con posterioridad, las mayores tasas de abandono se producen siempre en el primer curso y, por tanto, la tasa más relevante es la tasa de abandono en primero. El Gráfico 13 muestra que no existe prácticamente diferencia entre las tasas de abandono entre todos los años analizados ni agregada ni por origen socioeconómico de la familia. De hecho las diferencias no son estadísticamente significativas con la única excepción de la caída en la tasa de abandono de los estudiantes con padres con estudios de primera etapa de secundaria o menos en el curso 2012-13.

Gráfico 11. Tasa de abandono por año y nivel de formación de los padres

Fuente: UNEIX y elaboración propia

Los resultados no cambian esencialmente si se presentan más desglosados o se comparan con el año 2012-13. Por ejemplo la Tabla 1 muestra que las diferencias entre las tasas de abandono de los estudiantes por su origen socioeconómico. Al igual que en el Gráfico 13 se observa una reducción significativa entre los alumnos con padres que cursaron estudios de bachillerato o FP2. Ahora también se observa una caída entre los que tienen padres con nivel de EGB o FP1 que en el Gráfico 13 aparecen agregados con los estudiantes cuyos padres solo estudios primarios o no tienen estudios.

Tabla 1. Tasa de abandono por nivel educativos de los padres

Fuente: UNEIX y elaboración propia

La tasa de abandono bruta no es la mejor medida del abandono real del sistema. Muchos estudiantes reingresan después de abandonar. Por tanto es mejor contabilizar como abandonos aquellos estudiantes que los dejaron durante el primer año y no reingresaron en el futuro. La Tabla 2 contiene la misma información que la Tabla 1 pero donde el abandono se ha definido como la salida del sistema, entendiendo por el abandono sin reingreso en el sistema (al menos en el último año para el que existe información). La Tabla 2 muestra que no existe tampoco diferencia estadísticamente significativa en la tasa de abandono, con esta definición más sofisticada, por nivel socioeconómico de los estudiantes. Estos resultados no cambian si se realizan análisis más sofisticados utilizando regresiones logísticas y un conjunto amplio de variables explicativas⁹. El sistema de tarifación social implantado a partir del curso 2012-13, en las universidades catalanas no ha tenido ningún efecto en la tasa de abandono, ni en la general ni en la tasa por nivel socioeconómico de los padres.

Tabla 2. Tasa de salida del sistema universitario por estudios de los padres

Fuente: UNEIX y elaboración propia

(⁹) Ver García Montalvo (2017)

3. La visión de los estudiantes sobre la política de precios de la universidad pública

Para completar este análisis sobre la política de precios públicos se realizó una encuesta entre los estudiantes de universidades públicas sobre su percepción del nivel de los precios así como su visión sobre diferentes fórmulas de fijar los mismos. El estudio de campo se realizó en febrero de 2017 mediante CAPI a una muestra representativa de estudiantes de universidades públicas catalanas con cuotas por universidad, género y ámbito de conocimiento. El margen de error máximo en el supuesto de máxima varianza en preguntas dicotómicas es del ±2,4% con un nivel de confianza del 95,5%.

La edad media de los encuestados es de 21.4 años, teniendo el 76,7% de los mismos una edad menor de 23 años. Respecto al nivel educativo de los padres, el 37,8% tenían un padre con estudios universitarios mientras que en el caso de la madre dicho porcentaje aumentaba al 42,5%.

Los estudiantes muestran un elevado nivel de satisfacción con los estudios universitarios. La media de la puntuación, entre 0 y 10, es de 7. El nivel de satisfacción más alto, 7,4, se observa entre los estudiantes de Ciencias de la Salud aunque la dispersión de la media entre diferentes áreas de conocimiento es baja. Además, nada menos que el 70,6% de los estudiantes puntúan con una valoración 7 o superior la satisfacción con los estudios que están realizando. Estos datos muestran un nivel muy elevado de satisfacción general con los estudios que están realizando.

La media de los créditos matriculados es de 58,8 y, por tanto, es prácticamente un curso completo. La media que los estudiantes dicen que han pagado por estos créditos es 1.593,4 euros. La encuesta también muestra una diferencia por el grado de experimentalidad donde los estudiantes de Ciencias de la Salud (1.854,7 euros) y Ciencias (1.864,8 euros) muestran los niveles más altos mientras los de Ciencias Sociales y Jurídicas reportan la estimación más baja (1.344,2 euros). Respecto a la distribución la moda (valor más frecuente) es 0. Un 5% de los encuestados implican un precio por crédito superior a 50 euros, alcanzando en algún caso los 300 euros por crédito.

Respecto a la percepción sobre el precio de la matrícula el 36,6% de los estudiantes creen que es muy alta mientras el 41,5% indican que es alta. Es interesante señalar que la satisfacción más baja se observa entre los que señalan que el precio es muy alto y entre los que señalan que el precio es muy bajo. También es interesante indicar que los estudiantes que realizaron sus estudios de bachillerato en un centro privado tienen un 20% menos de probabilidad de señalar que el precio de la universidad les parece alto o muy alto que los que cursaron sus estudios en centros públicos de bachillerato. En el caso de los estudiantes que cursaron en centros concertados esta probabilidad baja un 15% frente a los que cursaron en centros públicos.

Sin embargo solo un 21,9% de los encuestados indican acertadamente que el precio de la matrícula cubre menos del 25% del coste. El Gráfico 43 muestra que más del 40% de los universitarios consideran que el precio público de la matrícula cubre entre el 50% y el 75% del coste y más del 10% que cubre por encima del 75% (en algunos casos incluso más del 100%). Los encuestados que consideraban que el precio de la matrícula es muy alto responden con una media de 48,2% a la pregunta sobre la proporción del coste cubierto por la matrícula, un porcentaje muy alejado de la proporción efectivamente cubierta. Teniendo en cuenta el precio medio que han señalado los encuestados que piensan que la matrícula que pagan es muy alta y la proporción que dicha matrícula cubre el coste de una plaza universitaria sería de 3.952 euros.

Gráfico 43. Proporción del coste de la universidad cubierto por los precios públicos

Fuente: Encuesta sobre la percepción del coste de la universidad.

Una pregunta importante respecto a la política de precios públicos de la universidad se refiere al criterio de fijación de precios para diversos colectivos de estudiantes. El 70% de los estudiantes se muestran contrarios a que el precio de la matrícula universitaria sea igual para todos los estudiantes. De esta proporción un 32% se muestra totalmente en desacuerdo con esta aproximación. Solo el 13% de los estudiantes se muestran totalmente de acuerdo con la afirmación de qué el precio de la matrícula debería ser igual para todos los estudiantes y un 17% está bastante de acuerdo. El 80,9% de los estudiantes encuestados se muestran bastante o totalmente de acuerdo con que el precio de la matrícula debe ser diferente en función de la renta. Por tanto menos del 20% de los estudiantes señalan que no están muy de acuerdo o nada de acuerdo con que el precio de la matrícula varíe con la renta de la familia. De esta forma parece claro que los estudiantes se muestran muy favorables a una tarifación social de la matricula de la universidad en función de la renta.

En consonancia con la preferencia de los estudiantes por un sistema de precios públicos de la universidad que ligue el pago de la matrícula a la renta familiar se preguntó a los estudiantes por los límites de renta que deberían marcan la exención del pago de matrícula y la aplicación del precio máximo.

Para analizar los valores de renta que los estudiantes consideran críticos para determinar la exención de matrícula la encuesta solicita la opinión sobre el límite de renta para una familia de cuatro miembros que debería delimitar la gratuidad de la matrícula. Las preguntas relacionadas con magnitudes monetarias siempre deben tratarse con cautela puesto que a veces la contestación puede referirse a cantidades en términos brutos o en términos netos. En cualquier caso los resultados de la encuesta son interesantes dado que, al menos en el límite inferior, presentan una interpretación que acota con claridad los resultados. Suponiendo la interpretación de renta neta, que proporciona los valores de renta familiar más altos, un 41,6% de los universitarios solo aceptarían que la matrícula fuera gratuita para familias de cuatro miembros con renta inferior a 20.000 euros, y un 39,6% con renta inferior a 30.000 euros. Esto quiere decir que el 81,2% de los encuestados creen que la exención completa de matrícula no debería producirse por encima de los 30.000 euros. En estos momentos la exención completa de matrícula se produce para rentas familiares netas hasta 38.831 euros y, por tanto, el 14% de los encuestados que indican que la exención debería producirse a partir de los 40.000 euros son los que más se acerca a la situación actual. De esta forma los encuestados se muestran mucho más exigentes con el nivel de renta necesario para conseguir la exención de matrícula que la legislación actual.

Por lo que respecta a los límites a partir de los cuales empezar a activar el precio máximo el 4,6% señalan que a partir de los 25.000 euros mientras que otro 22,2% indican que a partir de 50.000 euros. En este caso, a diferencia del caso de la exención, la diferencia entre renta bruta y neta es más relevante puesto que se solicita el nivel de renta a partir del cual se debería pagar la matrícula más alta. Si tomamos los números como renta neta entonces este 22,2% señalaría a un valor muy similar al límite fijado en la actualidad por las becas Equitat. Por su parte un 22,2% propondría que el pago máximo fuera a partir de los 100.000 euros y un 13,7% a partir de los 125.000 euros de renta familiar. Estos niveles de renta neta superior a los 100.000 euros implicarían un nivel de renta salarial bruta superior a los 150.000 euros.

En resumen, de la sección del cuestionario referida a la opinión de los encuestados sobre la política de precios públicos de la universidad se puede concluir que los estudiantes son muy favorables (80,9%) a la fijación de precios en función de la renta familiar y que querrían una dispersión mayor en la horquilla de los pagos por matrícula. La gran mayoría de estudiantes (81,2%) se muestra partidaria de bajar los límites de renta para conseguir la exención completa de matrícula y, por tanto, aumentar el número de estudiantes que pagan alguna cantidad por la matrícula. Asimismo la mayoría también sería favorable a subir el nivel de renta a partir del cual se paga la matrícula completa. La graduación de esta relación entre renta y pago de matrícula se puede aproximar por la respuesta a la pregunta “¿Qué proporción de estudiantes universitarios crees que reciben algún tipo de beca o ayuda pública para pagar la matrícula de sus estudios universitarios en Catalunya? El porcentaje medio señalado por los encuestados es el 35,6% (mediana del 30%) mientras el porcentaje real del sistema público universitario catalán es del 44%.

4. Conclusiones

En conclusión el sistema de tarifación de los precios de la universidad en función de la renta y las becas Equitat, en funcionamiento en Catalunya a partir de 2012, han permitido:

1. Revertir, al menos parcialmente, la insuficiencia financiera de las universidades y aumentar la progresividad del sistema tributario.

2. Evitar las ineficiencias y la pérdida de financiación que supondría tener que recibir más fondos para financiar a los estudiantes universitarios de familias con menos recursos a partir del procedimiento habitual basado en impuestos que se recaudan centralizadamente y se distribuyen con posterioridad a las CC.AA. que luego distribuyen a las universidades. En este caso es la propia universidad la que transfiere los fondos de los pagos privados de las familias con más recursos a las de las familias con menos recursos. Asimismo, siendo la propia universidad la encargada de realizar directamente esta labor de redistribución, estaría garantizada la utilización de los fondos exclusivamente para financiar la enseñanza universitaria.

3. La evidencia empírica disponible no permite sustentar la hipótesis de que el nuevo sistema de tarifación provocó una reducción en el acceso a la universidad y/o un incremento del abandono de los estudiantes universitarios.

4. Finalmente, este mecanismo permite a la Generalitat de Catalunya establecer unos criterios de asignación de becas diferentes de los establecidos por el gobierno central para las becas MECD. De esta forma permite hacer una política de becas propia.

5. Los estudiantes son muy favorables (80,9%) a la fijación de precios públicos de la universidad en función de la renta familiar aunque querrían una dispersión mayor en la horquilla de los pagos por matrícula. La gran mayoría de estudiantes (81,2%) se muestra partidaria de bajar los límites de renta para conseguir la exención completa de matrícula y, por tanto, aumentar el número de estudiantes que pagan matrícula parcial. Asimismo la mayoría también estaría a favor de subir el nivel de renta a partir del cual se paga la matrícula completa.

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