Revision as of 12:49, 11 April 2018

EFICIÈNCIA EN LA GESTIÓ DE LA DESPESA PÚBLICA

Jordi Baños i Rovira

Cap de l’Àrea d’Avaluació Econòmica de polítiques públiques de la Generalitat de Catalunya, professor associat de la Universitat de Barcelona i consultor del Fons Monetari Internacional i el Banc Mundial.

Resum

La situació de les finances públiques força a cercar una major eficiència en l’ús dels recursos públics per tal de generar els espais fiscals que permetin finançar iniciatives que donin resposta a les creixents necessitats de la ciutadania. Per a l’acompliment d’aquesta fita, la gestió pública compta amb instruments eficaços, com són la pressupostació per resultats, l’avaluació de polítiques públiques, els processos de revisió de la despesa i la comptabilitat analítica. Tot i que aquests instruments, i els corresponents processos d’anàlisi i presa de decisions, s’han anat introduint en els darrers anys dins del sector públic català, la seva implantació encara dista de ser completa i efectiva. Aquest article, dins la perspectiva de la Generalitat de Catalunya, ofereix una sèrie d’orientacions i prospectiva per a la implementació efectiva d’aquests instruments, i el conseqüent assoliment d’una major eficiència en la despesa pública.

Paraules clau: eficiència, despesa pública, pressupostos públics, avaluació, costos.

Introducció

De forma recurrent, en la literatura acadèmica de gestió de les finances públiques s’accepta, en termes generals, que els principals objectius de la gestió de la despesa pública són: 1) el manteniment agregat de la disciplina fiscal, a fi de mantenir la sostenibilitat i solvència de les finances públiques i facilitar una política fiscal contra-cíclica; 2) l’eficiència en l’assignació dels recursos públics, mitjançant llur distribució d’acord amb les prioritats governamentals i l’efectivitat i resultats dels corresponents programes i serveis; i 3) l’eficiència operativa en l’ús dels recursos, mitjançant una implementació i provisió de serveis públics econòmica i eficient tècnicament (minimitzant costos per unitat de prestació) (Allen i Tommasi, 2001: 19-21). D’aquesta manera, l’eficiència de la despesa tant des de la vessant assignativa com des del cantó d’eficiència tècnica, es pot considerar una finalitat cabdal en qualsevol administració pública, i en el seu corresponen sistema de gestió econòmic-financera en particular.

En els contextos pressupostaris actuals de les administracions públiques, caracteritzats, especialment en el cas dels països desenvolupats, per un alt nivell d’endeutament i un moderat creixement dels recursos fiscals (FMI, 2017:77-84), suposa el manteniment de restriccions en el creixement de les despeses per a un llarg horitzó temporal. A la seva vegada, els impactes quant a necessitats de despesa relacionades amb les dinàmiques demogràfiques ja comencen a manifestar-se, i suposen un destacat factor de pressió per a les finances públiques en el mitjà i llarg termini.

Davant d’aquests reptes, es presenta com a imprescindible la cerca d’una major eficiència en la despesa pública, a fi de poder proveir uns serveis més cost-efectius, i, a la seva vegada, alliberar els recursos menys productius per tal de finançar iniciatives efectives que donin satisfacció a les creixents necessitats de la ciutadania.

Per a l’assoliment de majors cotes d’eficiència de la despesa, la gestió pública compta amb una sèrie d’instruments tècnics, com ara la planificació estratègica de polítiques públiques, la pressupostació per resultats, l’avaluació de polítiques públiques, els processos de revisió de despesa, les auditories operatives (o de performance) i la comptabilitat de costos. Així mateix, l’existència d’una forta pressió pel que fa a la transparència i el rendiment de comptes, així com el fet de posseir un sistema general d’incentius, de caire organitzatiu (model de funció pública i retribució i carrera administrativa, organització i gestió per resultats/objectius,...), orientats cap a una major eficiència i acompliment, són factors facilitadors decisius per a l’èxit i obtenció de resultats per part d’aquests instruments

Gràfic 1. L’Eficiència de la despesa pública i interrelació d’instruments i factors facilitadors

Font: Elaboració pròpia.

Tot i que progressivament en els darrers anys diferents administracions públiques catalanes han anat introduint mesures destacades quant a la implementació d’instruments com els esmentats, es pot considerar que encara existeix un ampli recorregut en aquest àmbit. Davant d’aquest fet, en el present article, i prenent de referència el cas de la Generalitat de Catalunya, es proporcionen orientacions generals i prospectiva quant a la implementació efectiva d’instruments, principalment des de la vessant de la gestió econòmic-financera, que poden contribuir de manera destacada a l’obtenció d’una major eficiència de la despesa pública.

Processos robustos de prospectiva, planificació i priorització de polítiques

Un primer requeriment que es pot considerar altament rellevant quant a l’eficiència de la despesa pública és el fet de poder comptar amb uns processos de disseny de les polítiques públiques que siguin robustos, comprenent una adequada estratègia i racional selecció d’opcions d’actuació, i que, d’aquesta forma, traslladin una major probabilitat d’implementar de forma eficient polítiques públiques efectives.

Una anàlisi interna, realitzada al juny del 2017 (Baños, 2017), dels continguts de 16 plans i programes aprovats i vigents a la Generalitat de Catalunya va posar de manifest la necessitat de millora pel que fa a la programació i pressupostació acurada de les actuacions compreses, així com per la definició d’objectius i indicadors quantificats i d’una sistemàtica de seguiment i avaluació.

Així mateix, la recurrent recepció d’Informes d’Impacte Econòmic i Social, per part de l’Àrea d’Avaluació Econòmica de Polítiques Públiques de la Generalitat de Catalunya, per a l’aprovació per Acords de Govern de plans i programes, va permetre detectar una manca de sistemàtica de processos analítics quant a la detecció dels fets causals de les problemàtiques o necessitats a mitigar, la generació d’opcions d’actuació i la realització d’avaluacions ex-ante per a la selecció racional d’accions efectives per a l’assoliment de les fites definides. Aquestes mancances es consideren com a crítiques per tal de poder comptar amb planificacions de polítiques públiques que garanteixin haver considerat i inclòs aquelles opcions més eficients per a l’assoliment de les corresponents finalitats.

A nivell tècnic i de definició, es podrien considerar els següents elements com a crítics per a l’obtenció d’uns processos robustos de disseny de polítiques públiques (CE, 2017a: 9):

• Coherència i alineació estratègica amb els nivells superiors de planificació governamental, així com amb d’altres plans, programes o projectes relacionats.

• Dotació de diagnòstics situació que determinin amb precisió la població objectiu a ser tractada/beneficiària, així com la detecció dels principals fets causals (i els seves conseqüències associades) de la problemàtica o necessitat envers la qual es vol actuar.

• Definició d’objectius i indicadors rellevants, mesurables, disponibles a temps, quantificats temporitzats i atribuïbles a la gestió dels corresponents responsables.

• Inclusió de la participació de gestors i agents implicats dins del procés de disseny de les polítiques.

• Sistemàtica quant a la generació d’opcions d’accions per a mitigar les causes de la problemàtica fer front, així com la corresponent anàlisi o avaluació dels beneficis i costos (rendibilitat social esperada) per a la selecció d’accions.

• Inclusió d’una anàlisi de riscos i definició de protocols d’actuació per al seu control i mitigació.

• Procurar una acurada i detallada programació i pressupostació dels ingressos i despeses associades a la implementació del pla, així com de la implementació de les accions o serveis previstos en el pla, programa o projecte. Tanmateix, la corresponent programació i pressupostació ha de ser compatible amb els escenaris pressupostaris i sostres de despeses que li siguin d’aplicació al corresponent departament, entitat o institució.

• La planificació de polítiques públiques ha d’incloure de forma detallada la concreció de la seva sistemàtica de seguiment i control, així com d’un pla d’avaluacions.

Com a estratègia de compliment d’aquests factors, es consideraria necessari, per exemple, en el cas de la Generalitat de Catalunya, poder comptar amb directrius i metodologies corporatives clares i difoses, una capacitació adequada del personal tècnic i gestor, així com de processos de validació adequats per a l’aprovació dels corresponents plans, programes i projectes que se sotmetin a aprovació.

L’establiment d’uns continguts mínims i d’una metodologia corporativa en el disseny de plans, programes i projectes facilitaria poder comptar amb planificacions més completes i robustes, així com menys heterogènies en el si del sector públic de la Generalitat. A la seva vegada, aquestes directrius proporcionarien un major coneixements tècnic pel que fa als processos d’anàlisi de causes de les problemàtiques de les corresponents polítiques, la generació d’alternatives i opcions d’accions per fer front als problemes detectats, l’ús sistemàtic i proporcionat de l’avaluació ex-ante per a la selecció d’aquelles opcions més eficients, la consideració del riscos potencials en les fases d’implementació i la definició de sistemes de seguiment, gestió de contingències i de plans d’avaluació ex-post (i in-itinere en casos de projectes amb llarga durada).

D’altra banda, l’existència d’un procediments i requisits d’aprovació de plans, programes i projectes, en els quals es realitzés un escrutini del seu disseny, components, alineació estratègica i potencial rendiment social, i el resultat de la seva valoració fos públic i afectés a la corresponent aprovació, aportaria una major pressió i incentiu a una confecció acurada de la planificació governamental, així com una major probabilitat d’aprovació i desenvolupament de plans, programes i projectes més eficients. Tanmateix, aquests requeriments, i la respectiva sistemàtica d’anàlisi, valoració i aprovació, caldrà que siguin adaptables i proporcionats d’acord amb el corresponent element subjecte a aprovació.

En la implementació d’aquestes directrius i en els corresponents treballs que suposarien per als departaments i entitats de la Generalitat de Catalunya, es considera pertinent la provisió d’un especial suport, en termes d’assessoria i acompanyament, per part de les unitats de la Generalitat especialitzades en l’àmbit de la planificació i pressupostació estratègica i l’avaluació.

Dins de les citades línies de treball, i com a compliment de mesures contingudes en el Pla de Govern Obert 2017-2018, actualment des de la Generalitat de Catalunya s’està desenvolupant una guia corporativa de criteris per a l’elaboració de plans i programes i una guia d’avaluació econòmica per tal de proporcionar les directrius tècniques en la línia d’allò anteriorment citat. D’altra banda, pel que fa als requeriments per a la validació i aprovació de plans, programes i projectes, i de forma relacionada amb la previsió d’una sistemàtica d’avaluació de la despesa a la Generalitat de Catalunya, s’està treballant en una revisió de l’Acord de Govern 20 de desembre de 2011, afectant així el disseny i aplicació dels Informes d’Impacte Econòmic i Social (IIES).

Pressupostos per resultats

Els pressupostos i el seu cicle són un dels principals processos i instruments transversals en la gestió pública, assignant recursos i dotant de recolzament financer i programàtic a l’estratègia governamental. La pressupostació per resultats (Performance/Outcome Budgeting), sorgida en les darreres dècades del segle XX, ha esdevingut la tècnica pressupostària amb majors potencialitats efectives pel que fa donar suport a la presa de decisions racionals relacionades amb els recursos públics. Aquesta tècnica sovint es defineix com l’existència de mecanismes i processos dissenyats per a enfortir la vinculació entre l’assignació de recursos i els resultats esperats (principalment en termes de producció (outputs) i impacte/benestar/resultats (outcomes)) d’actuacions o programes públics, mitjançant l’ús formal i sistemàtic d’informació d’acompliment, i amb la finalitat de millorar l’eficiència assignativa i operativa de les despeses públiques (Robinson, 2007:1).

Dins la concepció de la pressupostació per resultats, s’hi comprenen diverses aproximacions i estadis, principalment relacionats amb la força de la vinculació entre la presa de decisions pressupostàries i l’ús intensiu d’informació d’acompliment (indicadors, avaluacions,...). D’aquesta forma, es poden distingir, en termes generals, tres grans aproximacions (OCDE, 2008: 1): la presentacional, on la informació d’acompliment no juga un paper rellevant en la presa de decisió i esdevé un element de transparència interna i externa; 2) la de relació indirecta, on la informació d’acompliment juga un paper rellevant, però no és l’únic criteri per a l’assignació de recursos; i 3) la relació directa o sistema de fórmula, on s’estableix una associació total, directa i sovint mitjançant una fórmula formal, entre finançament i resultats.

La pressupostació per resultats ha estat introduïda dins l’Estat espanyol per part de nombroses administracions públiques, principalment basada en l’aproximació de tipus presentacional (menys algunes poques excepcions, per exemple el cas de l’Ajuntament de Barcelona (Baños, 2014; 29-32)), i mitjançant la utilització i associació d’indicadors a l’estructura pressupostària per programes, així com mitjançant la indicació de fites d’acompliment i la definició d’objectius a assolir.

La Generalitat de Catalunya va iniciar la implementació d’aquesta tècnica pressupostària a finals de l’any 2005, dins d’un context ampli de reforma pressupostària, que incloïa la formalització del procés d’elaboració del pressupost, l’ampliació de l’àmbit institucional dels pressupostos, l’homogeneïtzació i millora de les estructures i informació pressupostària, la introducció de mesures de flexibilització en la gestió comptable-administrativa del pressupost i la posada en marxa de la pressupostació orientada a resultats (Maluquer i Tarrach, 2006).

Malgrat els objectius ambiciosos en la introducció d’aquesta tècnica pressupostària, i tot i certa millora progressiva de la informació d’acompliment, així com la dotació d’instruments tecnològics, metodològics i la realització d’accions formatives i de sessions de gestió del canvi, aquesta reforma no va poder complir amb les fites fixades. Tot i millorar substancialment la transparència en l’ús i aplicació dels recursos pressupostaris (principalment a través de la documentació pressupostària publicada) i suposar l’entrada d’elements de cultura administrativa associats a la denominada nova gestió pública, els avanços pel que fa al pressupost esdevingués una eina per a la millora de l’eficiència assignativa i operativa de la despesa van ser limitats (Sort, 2009).

De les diferents causes d’aquest resultat d’implementació a la Generalitat de Catalunya, es podrien considerar com a destacats els següents factors:

• Estructura per programes poc desenvolupada i asimètrica quant als nivells estratègics de conceptualització.

• Imputació comptable pressupostària als programes millorable.

• Informació d’acompliment poc rellevant i de baixa qualitat.

• Manca de processos sistemàtics d’anàlisi i avaluació de la despesa.

• Lleu pressió quant al reporting d’acompliment i en la demostració i publicació de resultats.

• Manca d’informació de costos dels serveis, per ajudar a valorar l’eficiència de la despesa i la raonabilitat de les propostes pressupostàries.

• Sistemàtica de propostes i negociació pressupostària poc desenvolupada i no basada en el requeriment i ús d’informació d’acompliment.

• Calendari pressupostari poc adaptat a les tasques associades a aquesta tècnica.

• Aproximació de reforma de tipus big bang i no pas seqüencial i adaptativa.

• Poca rellevància de la tècnica pressupostària dins dels departaments i entitats.

• Capacitats tècniques i analítiques poc desenvolupades, especialment en departaments i entitats.

• Fortalesa i capacitat de coerció per part del departament competent en finances públiques.

• Tipologia de cultura administrativa existent no orientada a la gestió per objectius/resultats, amb presència feble de sistemes d’incentius globals de forment a la gestió per resultats o objectius en el conjunt de l’administració.

Convé ressaltar que gran part dels factors aquí descrits formen part dels principals reptes i dificultats que sol suposar freqüentment la implementació de tècniques de pressupostació orientades a resultats o acompliment (Cangiano et al., 2013: 232-240; i Tarrach, 2011: 15-27).

A part dels desenvolupaments que es poguessin produir en altres àmbits de la gestió pública (funció pública, organització,...) per tal d’afavorir un canvi cap a una cultura de gestió basada en l’acompliment, es podria considerar que per a obtenir un futur model de pressupostació per resultats implementada de forma efectiva caldria desenvolupar, considerant el cas de la Generalitat de Catalunya, les accions que es detallen a continuació:

• Remodelació de la classificació per programes: A fi que l’estructura i el nivell de programes pressupostari pugui ser una unitat útil de referència per a la presa de decisions pressupostàries i la gestió de les polítiques públiques, aquest ha de ser suficientment concret, essent no pertinent l’existència de programes que comprenen gairebé ells sols polítiques senceres (com a casos més il·lustratius, es poden observar els programes pressupostaris actuals en els àmbits de salut i ensenyament). La definició i defensa d’una normes conceptuals quant a la definició i dotació pressupostària dels programes, hauria de permetre obtenir una classificació més adequada. Aquests criteris també haurien de ser extensibles per al desenvolupament obligatori d’un nivell de subprogrames, el qual pogués ser detallat a la seva vegada en termes de projectes, i associable als productes i activitats que es poguessin definir en un sistema de comptabilitat analítica.

• Revisió consensuada de la informació d’acompliment dels programes: la definició d’una informació d’acompliment robusta i rellevant (amb mètriques rellevants quant als productes (outputs) i impactes/resultats (outcomes)) esdevé un factor destacat a fi que aquesta pugui ser utilitzades, conjuntament amb d’altra, per a la presa de decisions d’assignació de recursos, així com pel seguiment i anàlisi dels programes. La revisió consensuada, mitjançant equips mixtes (DG Pressupostos – Departament gestor), podria ser una aproximació desitjable a fi de poder concretar (i dotar d’estabilitat) el conjunt d’indicadors, d’acord amb les dades disponibles i potencialment adquiribles, dels seus corresponents programes. Aquesta revisió es podria realitzar de forma progressiva amb les diferents agrupacions departamentals, i aprofitant les recomanacions i observacions que puguin provenir de processos de revisió de la despesa, avaluacions i d’auditories de performance, entre d’altres.

• Sistema de formulació i anàlisi de propostes pressupostàries per resultats: un element crític per tal de pivotar d’un sistema de pressupostació per resultats de tipus presentacional a un de relació indirecta, és la dotació d’un model formal de propostes pressupostàries, on les proposicions de despesa es lliguin i argumentin fortament en termes de l’acompliment esperat. La definició d’aquest sistema ha de permetre integrar la justificació de variacions d’acompliment davant variacions proposades en la composició de la despesa (principalment pel que fa a canvis de polítiques i noves mesures), així com incloure l’evidència (i decisions) proporcionada per processos d’avaluació i de revisió de la despesa (posant l’enfocament principalment en allò conegut com a “pressupost base” o “pressupost de continuïtat”). Les corresponents propostes han de poder ser analitzades en termes estratègics i financers, a fi de poder proporcionar recomanacions d’assignació de recursos informades en l’etapa de negociació pressupostària.

• Orientació cap una negociació col·legiada del pressupost: les negociacions pressupostàries de tipus col·legial, envers les de tipus bilateral, poden facilitar, dins d’una concepció de pressupostació top-down, un major enfocament en la qualitat i oportunitat de les propostes pressupostàries en detriment d’una negociació orientada principalment a la discussió dels sostres de despesa dels corresponents departaments. Una sistemàtica de negociació i aprovació col·legiada de límits departamentals orientatius, de forma prèvia a la formulació de propostes pressupostàries, facilitaria una negociació pressupostària, en la seva fase bottom-up, centrada en la potencial eficiència i eficàcia de la despesa proposada.

• Revisió del calendari d’elaboració del pressupost: per tal d’habilitar el temps suficient per a les tasques associades a la pressupostació per resultats, principalment pel que fa a la formulació, anàlisi i negociació de les propostes pressupostàries, seria necessari poder revisar l’actual calendari d’elaboració del pressupost de la Generalitat de Catalunya. Dins les diferents etapes en l’elaboració dels pressupostos, caldria situar més endavant la negociació dels límits de despesa departamentals (per exemple, a finals de primavera enlloc de al mes setembre), a fi de proporcionar temps suficient per a formulació, anàlisi i negociació de les propostes pressupostàries.

• Sistemàtica de reporting i rendiment de comptes interna i externa dels resultats del programes: un model estructurat i formal de reporting i rendiment de comptes dels resultats del programes facilitaria una major comprensió i informació de l’acompliment obtingut, una major pressió als gestors quant a l’obtenció de resultats, així com, davant de la seva publicació sistemàtica, de major transparència en l’ús dels recursos públics. En aquest reporting, s’hi podria contenir l’estat d’assoliment dels objectius, el grau de realització dels productes, activitats i projectes previstos, i l’execució del corresponent pressupost, tot de forma comparativa amb l’acompliment previst i l’obtingut en períodes anteriors, proporcionant en cada cas les corresponents explicacions i argumentacions (amb especial èmfasi en el cas de desviacions destacades) i, facilitant a la seva vegada, orientacions de millora (a ser considerades en propers pressupostos) de l’acompliment del programa gràcies al coneixement obtingut.

• Forta interacció i utilització dels processos d’escrutini i avaluació de la despesa: per a un adequat funcionament d’un sistema de pressupostació orientada a resultats, esdevé necessari poder comptar amb una massa crítica d’evidència d’acompliment de la despesa proporcionada per processos d’avaluació i anàlisi objectius i fiables. A fi de donar suport a la presa de decisions d’assignació de recursos, l’evidència procedents d’avaluacions, revisions de despesa, auditories de performance i altres processos permeten informar i argumentar amb majors garanties aquestes decisions.

• Capacitació de tècnics i gestors: les tasques associades a una pressupostació per resultats suposa la necessitat de poder comptar amb capacitats i competències de planificació i anàlisi per part d’un volum elevat de persones, tant des de l’àmbit de pressupostos, com en les unitats centrals i finalistes dels corresponents departaments i entitats. Per a l’assoliment d’aquests coneixements i habilitats, la provisió d’un paquet intensiu de formació, podent aprofitar les sinèrgies amb altres possibles actuacions (consens d’indicadors, realització de revisions de despesa, suport en la introducció d’una comptabilitat analítica,...), pot suposar una acció reeixida, especialment si s’ha realitzat una correcta selecció del personal a ser format. Aquests processos de formació intensiva es podrien produir de forma progressiva en el temps en els diferents agrupacions departamentals de la Generalitat de Catalunya.

Addicionalment als elements descrits, es podrien considerar com a altres factors especialment rellevants per a la implementació de la pressupostació per resultats el fet de desenvolupar una política gestió del canvi i de comunicació específica, així com fer partícip al Parlament i al conjunt de ciutadania i agents interessats, de la informació i avantatges que les accions relatives a aquesta tècnica podria proporcionar. Així mateix, la renovació del marc normatiu, per exemple amb una nova llei de finances públiques, podria ser un factor que podria donar suport a la formalització i implementació efectiva d’aquesta tècnica pressupostària.

Després de més de 10 anys des de l’inici de la implementació d’aquesta tècnica, des de la Direcció General de Pressupostos s’han iniciat els treballs de prospectiva per tal de dur a terme un nou impuls per a la implementació d’aquesta tècnica pressupostària, fent front a les mancances anteriorment descrites i tractant d’aprofitar les sinèrgies d’altres projectes desenvolupats i a desenvolupar que poden contribuir a un major aprofitament del seus avantatges teòrics.

Escrutini sistemàtic de la despesa pública

L’escrutini sistemàtic i recurrent de l’eficiència de la despesa pública esdevé un dels principal instruments de millora de la gestió pública, i, en particular, per a la presa de decisions pressupostàries, especialment dins de contextos d’aplicació de la pressupostació per resultats. Dins de l’escrutini de l’eficiència de la despesa, els processos de revisió de la despesa i, especialment, l’avaluació de programes i polítiques públiques (amb destacada rellevància de les avaluacions d’impacte i, especialment, les avaluacions econòmiques) formen part d’aquelles accions que poder proporcionar un major grau d’evidència per a la presa de decisions pressupostàries racionals.

Avaluació de polítiques públiques

L’avaluació de polítiques públiques es defineix com la valoració de les intervencions dels organismes públics segons els seus productes (outputs) i els seus impactes (outcomes), amb relació a les necessitats que pretenen satisfer, i orientada a proveir informació rigorosa, basada en evidències, per a la presa de decisions (CE, 2000: 2).

Les avaluacions de polítiques públiques, principalment des de les seves aproximacions d’avaluacions d’impacte i avaluacions econòmiques, han suposat una eina fonamental per a aquelles experiències efectives i completes de pressupostació per resultats. L’avaluació, en la seva vessant lligada a proporcionar evidència sobre l’eficiència de la despesa, i de forma lligada a la presa de decisions pressupostàries segons resultats, sovint s’ha manifestat i emprat d’acord amb els següents processos i àmbits:

• Avaluació ex-ante en el disseny i aprovació d’iniciatives: dins dels processos de disseny i elaboració de polítiques, diverses experiències han posat un especial interès en l’aplicació de l’avaluació ex-ante (per exemple mitjançant l’Anàlisi Cost-Benefici) a l’hora de realitzar els corresponents processos d’anàlisi, valoració i selecció d’accions a ser integrades en les corresponents planificacions. Sovint aquests processos d’anàlisi i valoració d’opcions compten un elevat suport metodològic, principalment procedent de la unitats transversals de l’Administració (Hisenda/Pressupostos en varis casos).

Per exemple, el Regne Unit compta amb la popular guia coneguda com a Green Book (HM Treasury, 2018) i diferents orientacions metodològiques depenent del tipus d’iniciativa què es tracti (mesures normatives, d’ingressos o iniciatives de despesa (business cases)), la qual ha inspirat orientacions i mètodes similars a Irlanda i Nova Zelanda, o Xile compta amb la sistemàtica i metodologia d’avaluació ex-ante (per programes socials i no socials) i d’anàlisi de presentació de programes. Aquests processos d’avaluació ex-ante integrats dins dels processos de planificació normalment també esdevenen un requisit, degudament modulat segons importància estratègica i volum pressupostari, davant dels processos d’aprovació governamental o per a la negociació i inclusió dins dels pressupostos públics.

• Avaluació per priorització de projectes d’inversió: Dins de la planificació i programació pressupostària de despeses de capital (o plans d’inversions públiques)), l’avaluació econòmica sovint ha estat considerada i utilitzada com a eina cabdal per a la priorització i selecció de projectes d’inversió dins l’extens catàleg de propostes recollides en el si de l’administració. Per exemple, des de la Comissió Europea s’esperona l’avaluació econòmica i es proveeixen d’orientacions metodològiques generals pel que fa a les inversions finançades amb fons de cohesió europeus (CE, 2014), així com des del Fons Monetari Internacional es recomana l’ús sistemàtic, quan sigui aplicable, de l’Anàlisi Cost-Benefici per a la selecció de projectes d’inversió (Jacobs, 2008: 21). L’observació de diferents pràctiques internacionals considerades com a benchmarks (com ara, el Regne Unit, Irlanda, Xile i Austràlia) permet observar les següents tendències generals:

• Proporcionalitat metodològica avaluació dels projectes d’inversió, amb una diferenciació de requeriments d’informació i forma d’avaluació entre grans projectes i la resta de projectes. En aquest sentit, per a projectes d’una determinat volum econòmic, es prioritza la utilització de l’Anàlisi Cost-Benefici, mentre que en projectes mitjans i petits, s’utilitzen sistemes d’Anàlisi Multi-Criteri o de números/indicadors índex definits per part de les unitats transversals responsables de la planificació i programació multi-anual de les inversions.

• Principal èmfasi en l’avaluació ex-ante, d’aplicació per a l’àmplia majoria projectes, amb l’existència de requeriments d’avaluació in-itinere per a projectes de llarga durada (per exemple, 5 anys o més) i selecció de projectes per a ser avaluats de forma ex-post.

• Inclusió dels riscos i consideració dels efectes, financers i quant a benestar social, de diferents formes finançament d’avaluació d’inversions, amb especial èmfasi en les col·laboracions públic privades (PPPs).

• Generació de classificacions, per blocs de prioritat, dels projectes d’inversió d’acord amb l’anàlisi i valoració obtinguda, a ser emprades en la selecció i inclusió de projectes per a la corresponent programació i pressupostació.

• Pràctica recurrent general d’avaluació de polítiques i programes: la realització sistemàtica d’avaluacions, fora de les dinàmiques esmentades anteriorment, i a part de les avaluacions realitzades per pròpia iniciativa dels departaments i entitats gastadores (“Line Ministries”), sol obeir freqüentment a l’establiment periòdic de plans d’avaluació (anuals o multi-anuals) d’unitats o agències centrals competents en aquesta matèria (unitats/agències centrals d’avaluació, direccions de pressupostos o de control de gestió,...). Aquestes avaluacions sovint són de tipus ex-post, on, de forma anual o plurianual, se seleccionen una sèrie de programes serveis o projectes a ser sotmesos a una avaluació.

Un exemple il·lustratiu d’aquest tipus de pràctiques és el cas xilè, on es compta amb 5 diferents aproximacions d’avaluació ex-post dins d’una programació general d’accions d’avaluació: 1) Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), avaluacions de consistència estratègica, disseny, organització, gestió i d’acompliment de producció pública del corresponent programa; 2) Evaluaciones de Programas Nuevos (EPN), que són avaluacions, per a programes de recent posada en marxa, d’implementació i revisions del nivell d’acompliment pel que fa a producció pública i obtenció d’impactes a curt termini, les quals faciliten la realització de futures avaluacions d’impacte; 3) les Evaluaciones de Impacto de programas (EI), que són avaluacions d’impactes quant a resultats intermitjos i finals, emprant metodologies quasi experimentals; 4) Evaluación del Gasto Institucional (EGI), que té per objecte el disseny i gestió institucional, així com resultat i l’ús de recursos en la provisió de productes estratègics, de ministeris i institucions de l’administració xilena; i 5) Evaluaciones Focalizadas de Ámbito (EFA), avaluacions que centren l’anàlisi en els costos dels serveis, la implementació i el disseny de l’estratègia

Pel cantó de la Generalitat de Catalunya, cal fer esment que l’avaluació de polítiques públiques ha tingut una introducció relativament recent. Un fet especialment destacat en aquesta introducció va ser la constitució del Consorci de l’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques (IVÀLUA) a l’any 2006, iniciant la seva activitat al 2008 i amb la missió de promoure l’avaluació polítiques públiques entre les administracions públiques catalanes, les entitats sense ànim de lucre i la ciutadania en general. Dins les actuacions recurrents d’aquesta institució, destaquen la realització d’avaluacions de polítiques públiques, l’assessorament i consultoria en matèria d’avaluació, la recerca, la difusió de metodologies i la provisió de recursos i formació en matèria d’avaluació.

Tanmateix, destacar la Generalitat de Catalunya compta alhora amb diverses unitats o òrgans competents en matèria d’anàlisi, qualitat i avaluació, però en àmbits sectorials específics, com és el cas, per exemple, de l’Agència de Qualitat i Avaluació Sanitàries de Catalunya (AQuAS), l’Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya (AQU), el Consell Superior d’Avaluació del Sistema Educatiu o de l’Àrea de Millora de la Regulació del Departament de la Presidència.

D’altra banda, prenent en consideració les recomanacions del Consell Assessor per a la Reactivació Econòmica i el Creixement (CAREC) associades a la introducció d’un major ús de l’avaluació per a una millor gestió i control de la despesa pública (CAREC, 2011: 25), es va aprovar en aquell mateix any, un Acord de Govern de la Generalitat (Acord de Govern de 20/12/2011), pel qual es creava i s’aprovaven les directrius sobre el contingut i procediment d’elaboració de l’Informe d’Impacte Econòmic i Social (IIES en endavant).

Aquest fet suposava la introducció del requeriment, per a l’aprovació (per Acord de Govern) d’iniciatives, plans, programes i projectes que tinguessin un important impacte pressupostari (superior a 10 milions d’euros), que els departaments i entitats proposants presentessin un IIES, el qual comprengués: la justificació de la intervenció, els objectius perseguits, les alternatives considerades i els diferents costos i beneficis econòmic-socials associats, el càlcul de criteris de decisió (Valor Actual Net (VAN), TIR, ràtio cost-efectivitat,...), l’anàlisi de riscos, la proposta de selecció i justificació de l’opció escollida i el corresponent sistema de seguiment i avaluació. D’aquesta forma, amb la implantació dels IIES, s’incorporaven elements d’avaluació econòmica ex-ante a la Generalitat com a requeriment per a l’aprovació de despeses per part del Govern.

L’aposta per part de la Generalitat, pel que fa a l’impuls de l’avaluació econòmica va continuar en els anys posteriors, materialitzant-se amb la creació de l’Àrea d’Avaluació Econòmica de Polítiques Públiques (AAE en endavant), depenent del departament competent en finances públiques, i amb la modificació al 2014 del Text Refós de la Llei de Finances Públiques de Catalunya (article 31bis), on s’impulsava l’avaluació econòmica per assegurar la rellevància, eficiència i efectivitat de les polítiques actuals i futures i consolidava la figura de l’IIES, que esdevenia preceptiu també per a projectes d’inversió pública i intervencions públics d’impacte rellevant, i essent d’aplicació l’Anàlisi Cost-Benefici o altres metodologies que determinés el Govern.

Dins d’aquest context d’impuls de l’avaluació econòmica dins el sector públic de la Generalitat, en els anys posteriors, des de l’AEE, i amb estreta col·laboració amb IVÀLUA, es va realitzar un important esforç de conscienciació en els diferents departaments i entitats de la Generalitat, així com de formació en tècniques d’avaluació, i de provisió d’instruments i guies tècniques i metodològiques.

Tanmateix, l’anàlisi dels IIES rebuts i valorats per l’AAE, com l’observació i consulta general de la pràctica avaluadora en els departaments i entitats de la Generalitat va permetre constatar els següents fets:

• Volum generalment baix i asimètric d’avaluacions (econòmiques i d’altre tipus) realitzades en el conjunt de departaments i entitats de la Generalitat.

• Capacitats i coneixements quant a avaluació de polítiques públiques asimètrics entre els diferents departaments i entitats.

• Cert desconeixement del requeriment dels IIES.

• Manca de realització prèvia de rigorosos processos d’anàlisi d’opcions i avaluacions econòmiques a l’hora de realitzar processos de planificació i disseny de polítiques (hi hagi o no el requeriment de presentar un IIES).

• En l’exercici d’avaluacions econòmiques:

• Existència de defectes en la consideració, quantificació i monetització de beneficis i costos econòmics i socials,

• Mancances quant a la identificació dels principals riscos i la realització d’anàlisis de sensibilitat

• Poca concreció o mancances en la definició dels sistemes de seguiment i d’avaluació (ex-post)

Per tal de fer front a aquestes mancances quant a freqüència i qualitat en l’avaluació de polítiques públiques, i en les avaluacions econòmiques en particular, així com facilitar l’ús d’evidència rigorosa i objectiva per a la presa de decisions pressupostàries (dins d’un model de pressupostació per resultats), des de l’AAE s’ha definit una estratègia 2017-2019 d’impuls a l’avaluació econòmica, la qual té objectius: 1) Facilitar tècnicament la realització d’avaluacions econòmiques ; 2) Difondre els conceptes i beneficis de l’avaluació econòmica; i 3) Integrar l’avaluació econòmica com a element recurrent en la gestió.

Aquesta estratègia suposa un conjunt d’accions, algunes ja realitzades i d’altres en curs, implementades en col·laboració amb d’altres unitats de la Generalitat de Catalunya, i, especialment, amb el suport d’IVÀLUA. A continuació es fa una relació i explicació no exhaustiva d’aquestes accions previstes per tal de poder integrar de forma efectiva l’avaluació en la cultura i cicle de gestió, i, especialment, donar suport a l’assignació i gestió dels recursos públics:

• Remodelació de l’Acord de Govern de 20/12/2011 i dels IIES: consistent en l’adaptació dels requeriments d’informació i anàlisi, així com la corresponent valoració posterior, d’acord amb els objectes potencialment subjectes a aprovació per part del Govern, especificant l’avaluació econòmica ex-ante en aquells elements que siguin efectivament avaluables.

• Mesures de dinamització i foment de l’avaluació:

• Pla anual d’avaluacions econòmiques de l’AAE: dotació d’un pla formal d’avaluacions anual recurrent a fi de poder generar evidència en plans, àmbits o elements considerats estratègics per a la presa de decisions pressupostàries

• Disseny i posada en marxa d’un fons de foment a l’avaluació de polítiques públiques: inspirat en el Strategic Impact Evaluation Fund (SIEF) del Banc Mundial, s’està realitzant la prospectiva de creació d’un fons competitiu de recursos destinats a cofinançar iniciatives rellevants d’avaluació de polítiques públiques proposades per part de les agrupacions departamentals de la Generalitat

• Impuls a la dotació d’eines i recursos per a l’avaluació:

• Protocol d’avaluabilitat de polítiques públiques: eina de reflexió, especialment pel moment de disseny de polítiques públiques, sobre el compliment de condicions d’avaluabilitat.

• Llibreria de beneficis i costos econòmic-socials: base de dades de beneficis i costos socials, amb valors de monetització de referència, a fi de facilitar la realització de l’Anàlisi Cost-Benefici.

• Base de dades de referències d’articles d’avaluació: disposició d’un gran volum de referències bibliogràfiques rellevants quant a la pràctica i realització d’avaluacions de polítiques públiques.

• Guia per a l’avaluació econòmica: amb la referència del Green Book britànic, s’està treballant en la confecció d’una guia corporativa per a l’avaluació econòmica d’iniciatives públiques, a fi de facilitar la selecció d’opcions i l’avaluació ex-ante dins els processos de planificació i orientar en la realització d’avaluacions posteriors (in-itinere i ex-post).

• Eina d’avaluació econòmica: eina informàtica, automatitzada i integradora de diferents funcionalitats. creada per a facilitar la realització d’avaluacions econòmiques i d’IIES.

• Guies i notes sectorials d’avaluació econòmica: documents orientadors sobre la pràctica recurrent, per àmbits d’actuació sectorial, de l’avaluació econòmica i dels beneficis i costos freqüentment considerats, així com la corresponent forma de monetització.

• Reforç de l’assessorament, acompanyament, formació i difusió de l’avaluació: impuls a les tasques d’assessorament i acompanyament per als departaments i entitats de la Generalitat, a l’hora de realitzar avaluacions econòmiques i IIES, així com de la provisió de formació general i sectorial quant avaluació econòmica.

• Disseny i implementació d’un sistema avaluació inversions públiques: des de la DG Presupostos de la Generalitat de Catalunya s’està treballant, dins del marc d’implementació d’un model de programació i pressupostació a mitjà termini de les despeses de capital, en el disseny i desenvolupament d’un sistema de priorització i selecció de projectes d’inversió mitjançant la utilització de l’avaluació econòmica com a instrument principal. Dins aquesta línia de treball, s’estan considerant les següents orientacions generals:

• La generació de nova informació quantitativa, qualitativa i estratègica dels projectes.

• Consideració pressupostària de totes les despeses del projecte (despeses de capital i impacte en despesa corrent).

• Tractament diferenciat de les propostes de projecte segons el volum inversió necessària: Els projectes de gran inversió sotmesos a una Anàlisi Cost-Benefici i la resta a una anàlisi multi-criteri (homogènia que permeti la comparació entre els diferents projectes).

• Consideració del sistema de finançament i tarificació dels projectes d’inversió sobre l’impacte final en l’avaluació econòmica del projecte

• Concreció d’una sistemàtica d’avaluació: avaluació ex-ante per a la priorització i selecció de projectes, avaluació in-itinere per a projectes de llarga durada i avaluació ex-post aleatòria-estratificada per trams de prioritat o import.

Revisió de la Despesa

Per un altre costat, els processos de revisió de la despesa (Spending Reviews) són processos relatius a la identificació i desenvolupament de mesures d’estalvi pressupostari, basades en un escrutini sistemàtic de la despesa (concretament, de la denominada “base” o recurrència), el qual pot adoptar una aproximació de revisió de l’eficiència (cercant estalvis per millores d’eficiència), de revisió estratègica (cercant estalvis segons d’acompliment i priorització dels serveis), o combinar ambdues aproximacions (Robinson, 2013: 3-4). La pràctica de de revisions de despesa sovint ha estat associada al compliment de la disciplina fiscal i a la pràctica de la programació pressupostària a mitjà termini, així mateix, ha esdevingut una eina cabdal en l’aplicació de la pressupostació per resultats, i concretament per a l’optimització de recursos, especialment en situacions de restriccions pressupostàries destacades.

La pràctica de les revisions de despesa, originàries en les experiències d’Austràlia i Regne Unit, s’ha anat estenent a un important nombre de països i administracions públiques, especialment en la darrera dècada i coincidint amb la gran crisi econòmica i fiscal. Prova d’això és el fet que al 2016 23 països de l’OCDE van informar estar emprant sistemes de revisió de despesa, més 5 països addicionals que estaven en curs d’implementar-les (OCDE, 2017: 130) o que fins 2017, almenys 17 estats membres de la Unió Europea havien realitzat, o es trobava en desenvolupament, una revisió de despeses des de l’any 2012 (CE, 2017b: 2).

A l’estat espanyol s’ha iniciat recentment la pràctica de revisions de despesa, mitjançant els treballs iniciats per part de l’Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) (AIREF, 2017) i la Generalitat de Catalunya.

La Generalitat de Catalunya ha introduït les revisions de despesa dins del seu sistema pressupostari arran l’aprovació de la Llei de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017, on en la seva disposició addicional segona es fa esment que, en el període 2017-2020, es revisarà la despesa de programes de totes les polítiques per tal de detectar guanys d’eficiència i eficàcia en la gestió dels recursos públics, i així poder maximitzar l’impacte social de la despesa pública.

L’aproximació adoptada per part de la Generalitat de Catalunya és la d’una revisió de despesa que combina les aproximacions de revisió de l’eficiència i revisió estratègica, de tipus selectiva i no integral, centrant el seu objecte d’anàlisi en els programes pressupostaris, amb una aproximació de treballs i governança mixtes interns (DG Pressupostos i el corresponent departament i entitats) i amb l’objectiu de generar coneixement i proporcionar i implementar recomanacions i accions de millora en la gestió i eficiència de la despesa i produir estalvis pressupostaris (DG Pressupostos, 2018a: 27). A sistema d’incentiu, s’ha considerat que els estalvis pressupostaris identificats i que es generin en la implementació efectiva de els recomanacions retornin en la seva major part al corresponent departament, a fi de poder finançar noves iniciatives que puguin ser prioritàries i cost-efectives.

Per a la conducció d’aquestes revisions de la despesa, la Generalitat de Catalunya va desenvolupar una metodologia pròpia i va realitzar una prova pilot, de testeig de la metodologia i del propi procés de revisió de despesa, en el programa pressupostari 213 de Serveis penitenciaris i mesures penals alternatives.

Gràfic 2. Elements d’anàlisi compresos en metodologia de Revisió de la Despesa de la Generalitat.

Font: Guia metodològica de revisió de la despesa de programes pressupostaris (DG Pressupostos 2018b).

Dels treballs de la prova pilot, es van generar 35 recomanacions, de les quals el 60% eren relatives a la millora general del programa, 20% a la millora de l’eficiència, un 11% pel que fa a la gestió econòmic-financera i un 9% a la realització d’accions finalistes estratègiques (DG Pressupostos, 2018:42). D’aquestes recomanacions, es va constatar que la seva implementació, a ser acordada amb el corresponent departament gestor, podria suposar volums destacats de potencials estalvis pressupostaris.

Actualment s’està en procés de concreció dels corresponents acords d’aplicació de recomanacions entre els departaments de Justícia i Vicepresidència i d’Economia i Hisenda, així com la creació de la corresponent comissió mixta de seguiment, a fi de vetllar per la realització efectiva dels compromisos consensuats.

La realització de la prova pilot ha permès testejar, introduir millores i validar metodològicament el model dissenyat, així com detectar millores organitzatives i de planificació del recursos humans per tal de millorar la rapidesa i eficiència en el procés de revisió de despesa.

Després d’aquesta experiència pilot, per a l’anualitat 2018, des de la DG de Pressupostos de la Generalitat de Catalunya s’ha proposat la realització de les revisions de despesa dels següents programes pressupostaris:

• 121 Direcció i administració generals

• 425 Beques i ajuts a l'estudi

• 431 Habitatge

• 471 Activitat física i esport

• 523 Suport al transport públic de viatgers

• 651 Ordenació, foment i promoció turística

Tot i que la prova pilot realitzada hagi pogut constatar la utilitat i potencialitats reals quant a possibilitat de millorar l’eficiència de la despesa i generar espais fiscals a la Generalitat de Catalunya de l’aplicació de processos de revisió de la despesa, per a que aquesta eina pugui esdevenir plenament efectiva, es considera que es requeriria el compliment, en la present i futures anualitats, dels següents factors:

• L’assoliment d’un elevat grau d’implementació efectiva de les mesures acordades, amb una adequat control i supervisió de l’execució dels compromisos

• La integració efectiva dels resultats de les revisions de despesa dins de l’elaboració i programació dels pressupostos, especialment en la fixació de límits de despesa departamentals, la negociació pressupostària i les projeccions de pressupost base (o de continuïtat) a mitjà termini

• L’assoliment d’un volum suficient de revisions de despesa realitzades de forma anual (per exemple, entre 4-6 revisions de despesa anuals), a fi de que la detecció de millores d’eficiències i estalvis pressupostaris beneficiïn en major mesura al conjunt del pressupost, així com per tal de donar compliment a la disposició addicional 2ª de la Llei de Pressupostos de l’any 2017. En aquest sentit, la no infravaloració del consum de recursos humans que suposen aquest tipus de processos, la introducció de millores d’eficiència i rapidesa en les tasques d’anàlisi i una adequada planificació, dotació i control de recursos esdevé rellevant.

• Proporcionar capacitació i habilitats analítiques quant a processos de revisions de despesa al personal tècnic dels departaments i entitats, a fi de poder compartir de forma més equilibrada els treballs tècnics i analítics.

• Potenciar les complementarietats i sinèrgies de les revisions de despesa amb l’avaluació de polítiques públiques i la millora quant a informació d’acompliment i costos.

Prospectiva de sistemàtica d’escrutini de la despesa pública

La realització sistemàtica, i amb cert nivell quant a volumetria, d’avaluacions de polítiques públiques, anàlisi d’impacte normatiu i revisions de despesa, així com la realització d’altres anàlisis d’acompliment i d’eficiència de la despesa realitzada, tant per agents interns com externs, suposaria poder incrementar de forma notable la informació rellevant disponible per a la introducció de millores en la gestió i la presa de decisions pressupostàries, recolzant amb cert nivell d’evidència i rigor, eleccions racionals que condueixin a una major eficiència de la despesa pública.

En el gràfic que es mostra a continuació, es visualitza un esquema prospectiu general dels possibles exercicis d’escrutini de la despesa pública, que, d’acord amb les orientacions existents quant a desenvolupaments propers de les corresponents eines i processos, podrien facilitar una major eficiència i impacte social de la despesa pública:

Gràfic 3. Visió general d’una prospectiva de sistemàtica d’escrutini de la despesa a la Generalitat de Catalunya

Font: Elaboració pròpia.

Pas d’una cultura de la despesa a una del cost

La comptabilitat analítica (o de costos) esdevé una eina que proporciona una informació valuosa i imprescindible per a la gestió dels recursos públics, i molt especialment pel que fa a poder realitzar processos i presa de decisions orientades a l’obtenció d’una major eficiència en la despesa pública. Més concretament, l’explotació de la informació de costos dels serveis facilita decisions millor informades pel que fa als següents aspectes (IFAC, 2000: 7-9):

• Fixació de taxes, preus públics i altres ingressos per contraprestació de béns i serveis públics

• Control i reducció dels costos dels serveis públics

• Pressupostació més precisa de les necessitats de despesa

• Anàlisi de l’acompliment i realització d’avaluacions de béns i serveis i programes

• Diverses decisions d’organització dels serveis, com ara la re-definició de processos productius o eleccions entre prestació pròpia o externalitzada de béns i serveis

Des del conjunt de les administracions públiques de l’Estat, i en un context d’implementació de comptabilitat financera (o de doble partida) des de la dècada dels anys 90, hi ha hagut diversos intents i projectes, majoritàriament poc exitosos, pel que fa a implementar de forma generalitzada la comptabilitat de costos. Des del projecte CANOA de l’Estat (IGAE, 1994), als elements introduïts en successius Plans Generals de Comptabilitat Pública, a l’emissió de criteris i orientacions generals quant a l’aplicació de sistemes de comptabilitat de costos (IGAE, 2004 i Carrasco, 2011) i l’intent de generalització homogeneïtzada del cost efectiu dels serveis públics.

Per exemple, en el cas de la Generalitat es va impulsar a mitjans de la dècada passada el denominat projecte GeCo (a no confondre amb l’actual aplicatiu de gestor de continguts d’aquesta mateixa institució), relatiu a la implementació generalitzada d’una comptabilitat de costos en els departaments. Sols un grup reduït de departaments va participar de forma activa en l’explotació del corresponent model i aplicació informàtica de comptabilitat de costos, passant a estar, en gran part, en desús al llarg del temps.

A l’àmbit català, sols un nombre reduït d’institucions i entitats públiques tenen en funcionament sistemes de comptabilitat analítica, com per exemple els Ajuntament de Barcelona (Vivas i Salanova, 2017) i Sant Cugat del Vallès, o en l’àmbit sanitari, com l’Institut Català de Salut (ICS) o el Consorci Sanitari Integral (CSI), entre d’altres. Tanmateix, cal indicar que en part dels casos, l’explotació de dades sembla ser parcial i la principal funció del sistema de comptabilitat de costos, a part de donar compliment satisfactori a requeriments legals (formulació de la Memòria de costos i rendiments,...), és la de transparència i conscienciació interna i externa del cost que suposa la prestació dels diferents béns i serveis públics provisionats.

En un context de millora de l’eficiència de la despesa pública, i dins l’òptica de la Generalitat de Catalunya, el desenvolupament i explotació d’un robust sistema de comptabilitat analítica seria especialment rellevant per a la conducció de les següents accions:

• L’elaboració i anàlisi de les estimacions de necessitats de recursos contingudes en plans, programes i projectes i en les propostes pressupostàries relatives a l’elaboració del pressupost (en un context de pressupostació per resultats)

• L’elaboració de projeccions de despesa a mitjà (escenaris pressupostàris) i a llarg termini (anàlisi de sostenibilitat de les finances)

• Realització de processos de revisió de despesa, a l’hora d’analitzar l’eficiència dels serveis (general i entre els diferents centres de prestació) i identificar potencialitats d’estalvis

• Realització d’avaluacions de polítiques públiques i a fi de comparar els impactes o resultats obtinguts amb els costos incorreguts.

• Control recurrent de costos dels serveis i introducció de mesures d’eficiència i priorització, de forma interna, per part dels departaments i entitats de la Generalitat

• Utilització per a definició i quantificació de taxes, preus públics i contribucions especials i la conducció de l’anàlisi de política tarifària i de recuperació de costos

• Realització d’auditories de performance per part d’òrgans de control extern (Sindicatura de Comptes)

El desenvolupament d’un model de comptabilitat analítica a la Generalitat de Catalunya requeriria, en una primera instància, una comprovació de la qualitat actual de la informació comptable del sector públic de la Generalitat (imputació de despeses pressupostàries, actius degudament inventariats i el corresponent esquema d’amortització, existència d’informació quantitativa suficient sobre els recursos consumits i el volum de prestació o usuaris dels béns i serveis, i l’existència de centres de cost registrats, entre d’altres), així com dels potencials requeriments quant a sistemes d’informació (aprofitament d’aplicacions desenvolupades prèviament, interrelació amb els diferents subsistemes comptables, sistemàtica de registre de personal,...) i quant a capacitació del personal comptable i tècnic dels departaments i entitats.

A la seva vegada, esdevindria necessari l’existència d’un fort lideratge, tant tècnic com de conducció del procés, així com de tipus formador, per part de les unitats transversals amb major expertesa i alhora agents interessants quant a l’explotació d’informació comptable i de costos, és a dir, la Intervenció General i la Direcció General de Pressupostos. A aquestes unitats correspondria el disseny general i corporatiu de l’arquitectura del sistema de comptabilitat analítica, l’impuls al corresponent desenvolupament de sistemes d’informació, l’establiment de criteris i regles quant a la definició dels principals elements (centres de cost, productes, inductors de cost,...) i pel que fa als criteris i variables repartiment de costos relatius a la tecnoestructura global corporativa, així esdevenir agents del canvi, amb la seva pertinent estratègia de comunicació i gestió del canvi, i com proporcionar la formació adient pel personal dels departaments i entitats, tant des d’una vessant de gestió comptable com des d’una de tipus d’anàlisi.

Un fet especialment rellevant per a l’obtenció d’un sistema de comptabilitat analítica adequat per a la corresponent administració, és definir, abans d’entrar en la pròpia arquitectura del sistema (evitant així potencials errors), la visió d’utilització i explotació de la informació de costos. A l’hora de definir aquesta visió, caldrà reflexionar sobre la periodicitat desitjada de generació d’informació, el nivell de detall de la informació, els informes i mètriques de sortida esperats, els diferents públics usuaris i destinataris del sistema i els processos d’anàlisi i presa de decisions que es nodriran de la informació generada, això com de les opcions de presentació i publicació de les dades. En la formulació d’aquesta visió, seria altament recomanable comptar amb la participació de departaments i entitats, a fi de poder ajustar millor la visió a les seves necessitats i a l’hora obtenir un major suport i sentiment de pertinença al projecte.

Obtinguda una visió clara de la potencial explotació del sistema, cal proporcionar el corresponent disseny tècnic i arquitectura. En aquest sentit, es concretarà quina metodologia de càlcul costos (costos directes, costos complerts (per taxes, per seccions,...) i costos per activitats (ABC)) s’implementarà, directament o de forma progressiva, així com l’arquitectura general del model: els criteris per a la definició de centres de cost, la concreció conceptual i nivells de desglossament de productes, serveis, activitats, tasques,..., la identificació dels possibles diferents nivells de costos indirectes, la consideració dels centres de cost de tecnoestructura corporativa, els requeriments d’informació mínima pel que fa als elements del sistema (centres de cost, objectes de cost, productes/serveis,...) i les bases d’informació comptable, entre d’altres aspectes.

L’arquitectura del sistema de comptabilitat de costos ha de ser el més senzilla i simple possible d’acord a les necessitat i visió d’aplicació, evitant en la mesura models complexes, sofisticats i molt costos d’entrada, però amb la suficient flexibilitat i capacitat adaptativa per tal de poder incorporar millores i majors funcionalitats de forma progressiva. En aquest sentit, pot ser recomanable desenvolupar implementacions parcials en determinats departaments i entitats (proves pilot, per exemple) i estendre-ho de forma progressiva al conjunt de l’organització, o bé desenvolupar globalment un model corporatiu molt simple, però obert, incorporant millores i majors funcionalitats de forma progressiva per departaments i entitats (IFAC, 2000: 12).

En un segon nivell de disseny de l’arquitectura del sistema, serà recomanable definir orientacions, normes i criteris tècnics concrets per a l’ús dels inductors de cost, especialment en aquelles àmbits de costos directes i indirectes que puguin suposar situacions recurrents i comunes, així com per d’altres elements rellevants en la pràctica de comptabilitizació de costos. Per exemple, es poden definir principis generals i recomanacions d’ús d’inductors de cost per a determinats elements, sovint comuns, de cost indirecte dels béns i serveis públics (Mitchell, 2004: 33-34).

L’arquitectura del model, així com els sistemes d’informació desenvolupats, han de cercar minimitzar, en la mesura del possible, les càrregues addicionals de feina en la gestió ordinària. Els sistemes d’informació relatius a la comptabilitat analítica han de ser fiables, integrats amb els altres subsistemes comptables (pressupostos, comptabilitat financera, patrimoni i inventaris,...), amigables i àgils quant a usabilitat, i congruents la seva visió d’aplicació. Així mateix, la informació de costos, així com els indicadors i anàlisis associats, haurà de comptar amb el requeriment de ser traçable, verificable i auditable.

Major paper dels òrgans de control extern i supervisió quant a la millora de l’eficiència

L’impuls i accions orientades a l’anàlisi i la introducció de mesures que repercuteixin en una millor eficiència a la despesa, tot i que principalment i freqüentment provenen des d’unitats i organismes dins de l’Executiu de l’administració pública, cada cop més els denominats òrgans de control i supervisió externa tenen un pes i importància cada cop més significativa, esdevenint en molts casos un factor de pressió destacat per a un ús més racional en l’ús dels recursos públics.

Des de les institucions externes d’auditoria pública (Supreme Audit Institutions, SAIs), dins de les seves funcions d’auditoria externa dels comptes públics, a part de les clàssiques auditories de legalitat i imatge fidel comptable (auditories de regularitat), s’hi comprenen les auditories de gestió, operatives o de performance, les quals tenen per objecte la verificació que la gestió de la despesa, en el corresponent programa o bé i servei, és duu a terme d’acord amb els principis d’economia, eficiència i eficàcia. La pràctica recurrent d’aquestes avaluacions proporciona informació rellevant als corresponents Parlaments quant a la qualitat de la gestió de la despesa pública i a la seva vegada esdevé una font d’informació destacada per a l’Administració per a la introducció de millora en l’acompliment i eficiència, donant suport, per exemple, a decisions associades a un context de pressupostació per resultats (Robinson, 2011:50).

La realització de les auditories de performance (a vegades denominades com de value for money), ha esdevingut una pràctica recurrent en institucions com ara la National Audit Office (NAO) del Regne Unit, la Government Accoutability Office (GAO) dels Estats Units, la Australian National Audit Office (ANAO) o la Cour des Comptes de França.

Des de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, aquest tipus d’auditories no han suposat una pràctica recurrent i amb un volum elevat de realització. Concretament, en el període del 2007 al 2016, es van generar uns 11 informes d’auditoria de performance dins l’àmbit relatiu a la Generalitat de Catalunya. Tanmateix, sovint aquestes auditories s’han centrat en gran part en posar de manifest les limitacions quant a manca de disponibilitat d’informació de qualitat d’acompliment i de costos dels serveis del corresponent programa i servei, així com generar recomanacions pel que fa a diferents elements de gestió de les corresponents despeses (com a exemple, veure SCC, 2016).

A fi de poder esdevenir una eina efectiva per a informar en major mesura al Parlament quant a l’eficiència i efectivitat de la despesa, així com per a facilitar evidències i orientacions per a la millora de gestió i la presa de decisions pressupostàries dins de l’aplicació d’una pressupostació per resultats en el Govern de la Generalitat, seria quelcom molt positiu que la Sindicatura de Comptes de Catalunya incrementés de forma destacada la realització d’auditories de performance. Tanmateix, l’abast de les corresponents auditories podrien aprofitar una major profunditat d’anàlisi i també, davant d’una major recurrència, reduir l’escletxa temporal entre l’any d’elaboració de l’informe i l’anualitat objecte d’anàlisi.

Per un altre costat, dins la supervisió econòmic-financera, hi destaquen uns altres organismes de control extern, els coneguts com a Institucions Fiscals Independents (IFIs). Aquestes institucions, sovint independents i dependents del poder Legislatiu, tenen per missió la supervisió i promoció de la sostenibilitat de les finances públiques, comprenent el seguiment del compliment de regles fiscals i objectius d’estabilitat pressupostària, la realització de previsions macroeconòmiques de referència per a l’elaboració dels pressupostos i l’assessorament i emissió d’anàlisis quant a afers fiscals i impacte pressupostari de polítiques públiques.

Aquestes institucions, dins les seves funcions, de forma relativament regular realitzen anàlisis d’impacte pressupostari, els quals analitzen els efectes financers-pressupostaris de diferents iniciatives i opcions de polítiques públiques, així com l’aproximació dels d’efectes socials, així com també l’anàlisi d’opcions de generació d’espais fiscals i estalvis pressupostaris. Exemples d’aquestes anàlisis poden ser els treballs realitzats per la Office of Budget Responsibility, (OBR) del Regne Unit, la Congressional Budget Office (CBO) dels Estats Units i la Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) dels Països Baixos.

En el context de l’Estat, a l’any 2013 es va crear l’Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), amb la principal finalitat de vetllar per la sostenibilitat de las finances públiques com a via per assegurar el creixement econòmic i el benestar de la societat a mitjà i llarg termini. Tot i que els treballs de l’AIReF s’ha centrant en la supervisió i anàlisi econòmic i de disciplina i sostenibilitat fiscal del conjunt d’administracions públiques de l’Estat espanyol, a l’any 2017 va rebre l’encàrrec del Govern de l’Estat, dins del marc del Programa d’Estabilitat 2017-2020, de realitzar una revisió integral de la despesa a fi de poder millorar l’eficiència de la despesa pública mitjançant la detecció d’ineficiències i solapaments entre administracions. Els treballs d’aquesta revisió integral de la despesa s’està centrant inicialment en l’àmbit de les subvencions públiques (AIReF, 2017).

Les revisions de despesa que pugui realitzar l’AIReF, poden ser d’un elevat interès i poder generar coneixement rellevant i objectiu quant a la presa de decisions pressupostàries per part de la Generalitat. No obstant aquest fet, l’afectació i aprofitament d’aquests treballs pot no ser recurrent i constant. En aquest sentit, es considera que podria esdevenir un exercici altament interessant realitzar la prospectiva dels avantatges i costos que podria suposar la creació d’una institució fiscal independent, adscrita al Parlament de Catalunya, que facilités l’exercici recurrent d’una supervisió fiscal exhaustiva del sector públic catal i assessorés al Parlament i generés anàlisis i recomanacions quant a afers pressupostaris i de qualitat de la gestió de les finances (impacte pressupostari i social de mesures i projectes, anàlisi de sostenibilitat de les finances, opcions de generació d’espais fiscals i estalvis pressupostaris, etc...).

Conclusions

L’assoliment d’un major grau d’eficiència en la despesa pública esdevé un factor determinat a fi de facilitar un major benestar a la ciutadania, mitjançant la provisió de serveis més cost-efectius i generant espais fiscals (estalvis), imprescindibles per alliberar recursos i finançar prioritats dins de contextos d’estancament o restricció dels recursos pressupostaris.

En el present article es presenten i proporcionen orientacions d’implementació efectiva a la Generalitat de Catalunya de diferents instruments (relatius a processos de presa de decisió, generació d’informació i facilitadors d’evidències) interrelacionats entre si i que suposen elements crítics per a consecució d’una major eficiència en la despesa pública.

No obstant, la implementació i explotació efectiva d’aquests instruments comporta la introducció d’importants canvis culturals i de model de gestió pública, els qual cal gestionar adequadament, mitjançant raonades estratègies de reforma i de gestió del canvi. Per un altre costat, esdevé altament rellevant poder comptar, o que es vagi desenvolupant de forma paral·lela, amb un ecosistema d’incentius o elements facilitadors envers a l’eficiència pública (sistema de funció pública, models organitzatius de gestió per resultats/objectius, pressió per a la transparència i el rendiment de comptes,...).

Referències Bibliogràfiques

• Allen, R. i Tommasi, D. (ed.) (2001) “Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries”, OCDE.

• Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (2017) “Plan de Acción de la revisión del gasto en subvenciones del conjunto de las Administraciones Públicas”.

• Baños, J. (2017) “Transparència en la planificació”, Cicle de sessions sobre la Llei de transparència, 2^a edició, Escola d’Administració Pública de Catalunya.

• Baños, J. (2014) “Barcelona’s Strategic and Integrated Financial Management System”, Government Finance Review, Government Finance Officers Association.

• Cangiano, M., Currustine, T. i Lazare, M. (ed.) (2013) “Public Financial Management and its Emerging Architecture”, International Monetary Fund.

• Carrasco, D. (2011) “Manual de Procedimiento para la implantación de un sistema de costes en la Administración Local”, Federación Española de Municipios y Provincias.

• Comissió Europea (2017a) “Toolbox 2017 edition - Quality of Public administration”.

• Comissió Europea (2017b) “Quality of public finances: Spending Reviews for smarter expenditure allocation in the Euro area”, Directorate-General of Economic and Financial Affairs.

• Comissió Europea (2014) “Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020”, Directorate-General for Regional and Urban policy, European Commission.

• Comissió Europea (2000) “Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities”, comunicació SEC (2000)1051.

• Consell Assessor per a la Reactivació Econòmica i el Creixement (2011) “Informe del CAREC per a la Cimera Econòmica” del dia 25 de març de 2011.

• DG Pressupostos (2018a) “Jornada sobre la Revisió de la Despesa”, presentació de les jornades celebrades a l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, DG de Pressupostos de la Generalitat de Catalunya.

• DG Pressupostos (2018b) “Guia metodològica de revisió de programes pressupostaris”, Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda, Generalitat de Catalunya.

• Fons Monetari Internacional (2017) “IMF Fiscal Monitor: Tackling Inequality, October 2017”, World Economic and Financial Surveys, International Monetary Fund.

• HM Treasury (2018) “The Green Book: Central Government Appraisal and Evaluation”.

• International Federation of Accountants (2000) “Perspectives on Cost Accounting for Government”, IFAC Public Sector Committee Study 12.

• IGAE (2004): “Principios generales sobre contabilidad analítica de las administraciones públicas”, Intervención General de la Administración del Estado.

• IGAE (1994) : “Contabilidad analítica de las administraciones públicas. El proyecto C.A.N.O.A.”, Intervención General de la Administración del Estado.

• Jacobs, D. (2008) “A Review of Capital Budgeting Practices”, IMF Working Paper WP/08/160, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund.

• Maluquer, S. i Tarrach, A. (2006) “Gestión estratégica del presupuesto y orientación a resultados: La reforma presupuestaria de la Generalitat de Catalunya”, Presupuesto y Gasto Público 43/2006: 9-37, Instituto de Estudios Fiscales.

• Mitchell, R. G. (2004) “Cost Analysis and Activity-Based Costing for Government”, GFOA Budgeting Series Vol.6, Government Finance Officers Association.

• OCDE (2017) “Government at Glance 2017”, OECD Publishing

• OCDE (2008) “Performance Budgeting: A User’s Guide”, OECD Observer Policy Brief.

• Robinson, M. (2013) “Spending Reviews”, Working Party of Senior Budget Officials, OECD, GOV/PGC/SBO(2013)6.

• Robinson, M. (2011) “Performance Bugeting Manual”, CLEAR Training Materials, Centers for Learning on Evaluation and Results.

• Robinson, M. (2007) “Performance Budgeting: Linking Funding and Results”, International Monetary Fund.

• Sindicatura de Comptes de Catalunya (2016) “Informe 18/2016. Programa 211 Administració de justícia 2012”.

• Sort, J. (2009) “El procés de reforma pressupostària de la Generalitat de Catalunya: balanç i propostes per aprofundir-hi”, Escola d’Administració Pública de Catalunya.

• Tarrach, A. (2011) “El pressupost orientat a resultats: Principals components i aspectes clau”, Nota d’Economia número 99, Departament d’Economia i Coneixement de la Generalitat de Catalunya.

• Vivas, C. i Salanova, C. (2017) “Els costos ABC a l’Administració Pública: el cas de l’Ajuntament de Barcelona”, Associació Catalana de Comptabilitat i Direcció.