Active Audiences in the Regulation of the Audiovisual Media. Consumer versus Citizen in Spain and Mexico

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==== Abstract ====

Media audience has been conceived, traditionally, as a group of citizens or consumers. In the Media environment, citizens exercise their communication rights and participate in the public sphere; consumers, on the other hand, consume audiovisual products in a specific market. In the citizen perspective, audiovisual communication serves the public interest and democratic values; in the consumer one, it serves private and individual interests. This paper studies the main academic positions referred to the dichotomy citizen – consumer, attending particularly to the investigations of Peter Dahlgren on relations between Media and Democracy; of Richard Collins, on Audiovisual Policy; and of Sonia Livingstone on public sphere, audience participation and Media governance. After this theoretical approach, the paper analyzes the presence of these conceptions of the audience in the audiovisual legal systems of two countries: Spain and Mexico. These two countries are modifying their legal framework. As a conclusion, it appears that the different conceptions of the audience –as consumers or as citizens– are in a close relationship with the different ways of Media control and accountability.

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==== 1. Introduction ====

The terms chosen to designate those who are in front of a television reveal not only a theoretical choice, but also a certain commitment to a socio-political perspective (Perez-Tornero, 2005: 251) which has an impact on the regulation and control of the media (Lunt & Livingstone, 2012: 7). Two of the most widespread concepts of the viewer– in constant dialectical tension –are «consumer» and «citizen». These concepts, referring to the users of the media, have jumped in Europe from the field of academic reflection and communication theory into actual policies and appear jointly for the first time in British audiovisual legislation. The Communications Act of 2003 states that the purpose of the activity of the regulator Ofcom is to serve both the interests of citizens, who are defined as «all members of the public in the United Kingdom» (Section 3.14), and the interests of consumers (Section 3.5).

This article addresses the nature and the scope of the concepts of «citizen» and «consumer» as well as the enduring discussions around them, using as a basis the work of the authors who have devoted more attention to these issues within Europe, particularly Peter Dahlgren’s work on the relationship between media and democracy (1995; 2002; 2009; 2010; 2011), Richard Collins on audiovisual policy (2007; 2012) and Sonia Livingstone on the public sphere, audience participation, and media governance (Couldry, Livingstone & Markham, 2006; Lunt & Livingstone, 2012). After completing this theoretical approach, we examine how these concepts are present in the audiovisual policies in Spain and Mexico, two countries with different traditions that are facing profound reforms in their audiovisual legislation.

====2. Spectators, audience, and the public: in search of an audiovisual citizenship====

The notion that citizenship is linked to the audiovisual field comes directly from Habermas’s theory of the public sphere as the ideal space in which the exchange of information on issues of common interest takes place and allows for, when operating properly, the free formation of public opinion. Therefore, the existence of a true public sphere requires the coincidence in both space and time, of people talking with people; hence, the relevance of the media as mediators of social interactions in a mass society (Habermas, 1991). This citizen assembly informs and is informed, discusses and deliberates on issues that are of general interest, particularly of political interest. A condition for the public sphere is not only the existence of a common space, but also, as a central requirement, the existence of rational discussion, critical speech, and active reasoning by the public (Dahlgren, 1995: 9). Public and citizenship  become, in this context, concepts which are linked within the field of public spheres to the extent that citizens are able to share issues of common interest in a mediated «public connection» (Couldry, Livingstone & Markham, 2006: 34-35). Therefore, a public sphere exists when the audience no longer behaves simply as a mere addition of individual receivers, but as co-producers of dialogue and political action (Dahlgren, 1995: 122).

The problem with the theorizations on deliberative democracy and the participation and engagement of publics, is its confrontation with the indifference and apathy of citizens – which is linked in part to structural factors (Dahlgren, 2009: 6). If dialogue is a constitutive element of the notion of publics as «morally and functionally vital for democracy» (Dahlgren, 2002), in order for individuals to become citizens within the scope of the public sphere, and by extension, collectively create a democratic culture that works, there has to be a series of structural prerequisites that Dahlgren groups under the term of «civic culture» (2002; 2009; 2011). These structural prerequisites include democratic skills which can be acquired through education and converted into participatory habits inherent for democracy. Young people have a special facility for interaction within the Internet (Jenkins & al., 2009; Rheingold, 2008), but the possibilities offered by it for a participatory democracy reach the whole of society. Indeed, the Internet allows for the dynamics of cooperation and social interaction, «smart mobs», in Rheingold’s expression (2004), capable of overthrowing unjust governments and building democratic power, though we cannot forget that these smart-mobs technologies can also entail new threats to freedom, quality of life, and human dignity. In this context in which the progressive «audienciation» (Orozco, 2002) of the Internet can lead to the emergence of a mirage of participation when there is only amplified consumption (Orozco, Navarro, Garcia-Matilla, 2012), an education specific for the development of democratic participatory skills is revealed as a crucial issue of our time. Insofar that the objective of media education is not to guarantee professional efficiency based on the development of certain skills but to enhance «personal excellence» through the development of personal autonomy and the social and cultural commitment of citizens (Ferrés & Piscitelli, 2012), the need for a participatory edu-communication (Rheingold & Weeks, 2012) that serves the dual role of citizens as consumers and producers of contents (prosumers) within the mediated public sphere, connects with the classical theory of the civic virtues. In this sense, the idea of «achieved citizenship» is currently expressed as a mode of social agency (Dahlgren, 2009: 57-79). Citizens are active only if there is a favorable cultural environment beyond the institutions that define democracy, and if these structures and processes are populated by real people with democratic inclinations (Dahlgren, 2009: 104).

Notions of citizenship and public are particularly present in discourses about public media, which find their legitimation in the service of the public interest – a concept that has received surprisingly scarce attention (Lunt & Livingstone, 2010: 36; Feintuck & Varney, 2006: 75). The concept of «public value» as a public media management principle, in particular, is present in the British regulation of the BBC, and assumes the necessary collaboration of both providers and users and their participation in the processes of democratic control of the media (Collins, 2007: 24).

====3. The citizen-consumer dialectic====

For Dahlgren (1995:148; 2010: 26-29), the concepts of consumer and citizen are incompatible, while for Collins (2012) and Lunt and Livingstone (2012), they can coexist together to the extent that it is possible to achieve a balance between economic regulation, consumer protection, and the promotion of citizens’ interests. In fact, these last two dimensions appear united in the concept of «citizen-consumer» as adopted by Tony Blair’s New Labour Party in the United Kingdom. The terminology integrates values such as transparency, citizen consultation, accountability, empowerment of individuals, and freedom of choice (Lunt & Livingstone, 2012: 43). This conciliation is consistent with neo-liberal positions which are promoting a new concept of participation, more associated with the capabilities of individual subjects who are responsible in a given market, than with their condition as members of the citizenry in a political community (Ong, 2006; Shah & al., 2012).

Although the term «consumer» is present in the Telecommunications Act 1984, it is enshrined as a guiding principle of British audiovisual policy since the Peacock Report (1986) which introduced the notion of «consumer sovereignty» in the audiovisual field. The term was conceptualized by Potter (1988) as an active user who is able to achieve the accountability of institutions in an efficient market (Collins, 2012: 221), and is in contrast to the previous doctrine based on the idea of viewers and listeners as vulnerable citizens in need of protection, and consequently, less active in demanding accountability. It is precisely on this issue of accountability where the main differences between the concepts of consumer and citizen have been developed in the United Kingdom in recent decades.

Collins and Sujon (2007: 33-52) discuss the evolution of the concept of accountability in the United Kingdom using for their purposes the classic distinction of Hirschman (1970) of the three ways through which stakeholders hold institutions accountable: «exit», «loyalty» and «voice». These three pathways act in different ways according to the type of media, their ownership, and the obligations of public service imposed and lead to three different media governance systems. Thus, for audiovisual company service providers who are subject to licence, such as the operators of cable and satellite, accountability is accomplished by leaving (exit): the user acts on his disagreement by terminating the service.

A second group includes private channels for whom «stakeholders», in this case viewers, can choose between approving the programming and staying as loyal viewers (loyalty), or leaving (exit). And, with public channels from which citizens cannot «exit» (that is, the system continues to operate regardless whether users remain or leave), viewers can demand accountability by making their voice heard (voice) either directly or indirectly.

This approach adopts a view of users of the media which is closer to the concept of consumer than to citizen, although the authors warn that, despite the rivalry between the two concepts, there is no incompatibility between the values systems that they represent. In general terms, it can be said that consumers make broadcasters accountable through their ability to disconnect (exit), while citizens make their voice heard on issues that affect them (voice). The distinction between the concepts of the «audiovisual consumer» and «audiovisual citizen», Collins  concludes, is located fundamentally in the mechanisms of accountability: when we speak of the audiovisual citizen, the mechanisms of control (participation bodies, procedures for complaints, etc.) reside outside the citizen himself, while in the case of the «audiovisual consumer», the control resides within. (Collins 2012: 40). It should be emphasized that consumers’ mechanisms of accountability are merely individual (exit), while the citizens’ mechanisms have a collective dimension, linked to public debate (voice). In any case, accountability and audience participation are two sides of the same coin: user participation is an obligatory element of media accountability systems (Baldi & Hasebrink, 2007).

====4. Spain: more nominal than real participatory rights====

How are both concepts of consumer and citizen reflected in the audiovisual policies developed in Spain in recent years? Two stages can be distinguished. The first large regulatory stage was set into Law 4/1980, on 10 January, «Spanish Radio and Television Statute» (ERTV), and Law 10/1988, of 3 May, of «Private Television» (LTP). From the first paragraphs in their preambles, their vision of broadcasting as a form of communication substantially linked with the construction of an active and participatory citizenship is clearly stated.  For example, the first paragraph of the Preamble to the ERTV maintains that radio and television broadcasting are an «essential vehicle for information and political participation of citizens, for the formation of public opinion, and for cooperation with the education system (...)». While the Preamble for the LTP begins with a similar statement: «The goals of such public broadcasting service must be, above all, to satisfy the interest of the citizens and to contribute to the pluralism of information, the free public opinion-forming and the dissemination of the culture».  With the idea of promoting citizen participation in the contents and programming of the public broadcasting service, ERTV foresaw the creation of advisory councils for RNE, RCE and TVE, with a plural composition of social agents, and functions of information and consultation. Each advisory council had to be convened at least every six months.

During the mid-1990s, Spain incorporated into its legal system the Television without Frontiers Directive through Law 25/1994, of 12 July. This transposition was the first step in a process that would gradually turn the vision of radio and television into a more economic and commercial perspective. It is not surprising that these perspectives in European legislation led to a commercialization of the Spanish audiovisual sector, inasmuch as that the European Union has fundamentally served for the harmonization of markets and the free movement of goods, people, and services between member countries (Crusafón, 1998: 83). The Preamble of Law 15/1994 still remains in its commitment to the narrative of rights and citizen discourse, and refrains from characterizing television as a business, or an industry. However, Article 1, upon describing the purpose of the Act, shows evidence that its center of gravity has already shifted toward a more commercialized conception of broadcasting.

Around the turn of the this century, the broadcasting sector underwent profound changes in Spain, marked by the emergence of commercial platforms of satellite TV, pay-per-view TV, and the arrival of digital terrestrial television and Internet television. The legislature, reacting to technological advances, patched up the audiovisual legal framework, by means of a dispersed, prolix, and occasionally chaotic, set of rules. (García-Castillejo, 2012: 81-82).

Also at the dawn of this century, public broadcasters –both state and regional– reached a point of collapse. After years of drifting towards dubiously fair competition with private operators, they were met with a huge economic deficit, a very limited audience, negligible credibility, and virtually no identity (Azurmendi, 2007: 269). Thus, the debate on the reform of state public television was opened, a debate that ended with the approval of Law 17/2006, of 5 June, of the Corporación Radio Televisión Española (LCRTVE).

A pioneering document for the reforms needed in  the Spanish audiovisual sector was the «Report on the Reform of the Public Media», prepared by the so-called «Committee of Wise Men», and published in February, 2005. The entire report is a determined advocacy of public radio and television service conceived as an instrument of democratic participation, and a guarantee of communication rights. In several passages, the report explicitly contrasts the concept of the citizen with the mercantilist conception of radio and television. For example, the preamble solemnly declares that the reform project is oriented to ensure the provision of «public service, (as) a communicative function, addressed to citizens and not to mere consumers of certain products, and whose benefit is social and not just commercial or economic» (p.10).

Turning to the text of Law 17/2006, the terminology used continues  in the semantic fields of the cited report, linked to citizenship, pluralism, audience participation, and the rights of viewers. Nevertheless, the Act does not incorporate all the recommendations made by the «Committee of Wise Men» (Bustamante, 2013). Taking into account that the Act regulates public television, and aims to correct the commercial excesses committed in the past, the chosen perspective is natural. However, more than six years after its entry into force, the mechanisms for social participation and control foreseen in the Act are still unapproved.

A large proportion of the advisory councils have been suppressed (Fuente-Cobo, 2013: 72); the right to access has become a purely token reality (Bustamante, 2010); the designation of the governing bodies of public television has been modified, reverting back to the hands of the Government. Ultimately, it can be stated that the drift of the Spanish public broadcasting service brings us back to stages prior to the approval of Law 17/2006 (Bustamante, 2013: 299).

Regarding private television, Law 17/2010, of 31 March, General de la Comunicación Audiovisual (LGCA), derogated a set of laws –up to twelve– applicable to private television, and established a new regulatory landscape. The first lines of its Preamble leave no doubt as to the inspiration and the discourse that underlies its articles. They are dominated by purely commercial concepts: industry, sector, economy, supply, demand, commerce, business, development, etc. Its economistic tone is diametrically opposite to Law 17/2006, which constitutes a curious dichotomy between the two rules both approved under the governments of President Rodríguez Zapatero (Zallo, 2010: 17).

Despite this mercantilist and «consumerist» perspective, LGCA carefully regulates the rights of the public, included in the first part of the Act (Articles 4 to 9). Regarding public participation, Article 9 recognizes the right of the public to request the adjustment of audiovisual content to the law, exercising their «right to participation in the control of audiovisual content». Another mention of citizen participation appears in Article 22.1° LGCA, which defines radio and television communication services as «services of general interest, since these services are connected with fundamental rights, and constitute a vehicle of their participation in political and social life».

Perhaps the most interesting chapter of the LGCA, in which the dialectic of rights and participation of the audience takes a more prominent role, is its Section V, dedicated to the creation of the «National Council for Audiovisual Media» (CEMA). In particular, Article 45 LGCA entrusts to CEMA the mission of ensuring respect for the rights of the public, among which are participation, transparency, pluralism, and the fulfillment of the mission of public service. Also at the service of citizen participation, Article 51 LGCA of the Law envisaged the creation of an advisory committee of the CEMA as an organ for audience participation and for advising the Audiovisual Committee. Thus, we can say that the LGCA opened the door to a more participative and active audience in the field of television. However, the LGCA has been modified several times since  coming into force. The most important of these reforms has been implemented by Law 3/2013, of 4 June, setting up the «Spanish Commission for the Markets and Competition» (CNMC), repealing all of  Section V of the LGCA dedicated to CEMA. Based on arguments of budgetary austerity, the Government has promoted the LGCA modification by assigning CEMA’s functions to a new macro-regulator, the CNMC.

This legal reform further tilts the balance even more towards the mercantilist conception of the audiovisual sector and of the audience, as the name of the new Commission itself obviously proves (Linde & al., 2013:246). Article 1.2º of Ley 3/2013 designates the CNMC as intended to «ensure, preserve, and promote the functioning, transparency and the existence of effective competition in all markets and sectors, for the benefit of the consumers and users». All references to the participation of the audience disappear from the Law, with the exception of Article 30, which provides that in the development of some rules, the CNMC will give audience to those interested, and will promote citizen participation. What is not clear is how it will provide for such participation, especially when the Advisory Committee foreseen in the LGCA –the main body of citizen participation in the audiovisual environment– disappears in the new regulation, a movement which has been interpreted as clearly contractive (Fuente-Cobo, 2013).

Perhaps the only positive point of this reform is to be found in Article 37 of the Ley 3/2013, under the title «Publicity of Proceedings». This article requires the publication of CNMC’s «provisions, resolutions, agreements, and reports that are handed down in the application of laws, once having notified interested parties». So far, the opacity with which the Administration has handled its own records has been entirely unacceptable. Publishing these records is an inalienable premise for the citizenry to know that the law is applied, and therefore, can participate in content control.

Considering the above, two observations can be made. Firstly, regarding the underlying discourses in the Laws, as television and radio sector expands allowing more and more operators, the vision of broadcasting as an economic sector gathers  strength. At the same time, references to its importance to the robustness of democracy, to pluralism, and to citizen participation in public debate, are progressively reduced. Paradoxically, the advance and consolidation of the concept of consumer and user coincides with a more precise identification of mechanisms by which consumers can make their voices heard (voice) participating in the audiovisual field and demanding, as citizens, proper accountability. The evolution of the Spanish regulation is typically neo-liberal, abandoning the interventionist and collective discourse while stressing the leading role and responsibility of the individual viewer (Ong, 2007:4; Zallo, 2010).

The predominant concept in the new regulatory scenario, described in both Law 17/2006 and the LGCA, is closer to the consumer-citizen than to the passive spectator, valid in previous stages characterized by grandiloquent declarations of intentions without the correlative real forms of participation.

Once again Harvey (2005: 70) is correct in his diagnosis of the neoliberal state. In Spain, participatory mechanisms envisaged in both laws are backsliding or, quite simply, have not yet been effectively implemented. At the present time, the only way open for citizen participation is the complaint system, scarcely known about and poorly organized and  resourced.

====5. Mexico: between the rights of audiences and «realpolitik»====

Mexico currently addresses one of the most far-reaching reforms in recent decades in the field of telecommunications, with global effects on communicative rights. The project of reform, which resulted in the Pact for Mexico signed in 2012 by the country’s three major political parties and the Federal Government, affects several articles of the Mexican Constitution, and is structured around six central points.

Among the six points that articulate this legal reform, the first stands out. Its objective is strengthening fundamental rights to freedom of expression, access to information, as well as certain rights of the telecommunication and broadcasting service users. It is noteworthy that this is the first time that the principle of general interest in the definition of telecommunications as a public service is incorporated into the Mexican legal system. This in turn, in a provision adding a new paragraph to Article 6 of the Constitution, gives the State the duty to ensure the principles of quality, plurality, universal coverage, networking, convergence, free access and continuity.

The proposed reform directly affects the close relationships that government and television corporations have, so far, maintained with obvious injury to the public. In 2000, the rise to power of a new party –the National Action Party– generated high expectations for change in the television universe, driven so far, in a tacit manner, by Grupo Televisa. Indeed, it was considered that the Ley Federal de Radio y Television (LFRT), existing since 1960, was obsolete and anachronistic.

In 2001 the Government Secretary inaugurated a roundtable for dialogue in relation to the review of the Media Law. Its purpose was apparently democratic, while intending to lay the groundwork for a balanced reform of radio and television that would involve all sectors of society (Esteinou & Alva, 2009: 12). However, in October 2002, the then President Fox announced a new regulation for the LFRT, which, in the opinion of academics and citizens, marginalized all the citizens’ proposals which they had worked on in the reform process started in 2000. Academic groups joined together to counter the presidential proposition and formulated the «Citizen Proposal for the Reform of LFRT», which was later accepted by the Senate and was legally presented in December 2002.

After a long public debate, in March 2003 a Report was finally approved regarding the draft decree of the LFRT reform initiative. It was clearly contrary to the citizen proposal in 2002, reinforcing the position of the government party, and subordinating the Mexican audiovisual system to the interests of private operators even more (Reyes Montes, 2007). The Report was so unpopular that it was given the name «Televisa Law». The LFRT reform was finally enacted by President Fox and published in April 2006, just a few months before the election campaign. There are several studies that analyze all those events and political confrontations, all of which could be summarized with the title of «Televisa Law and the Struggle for Power in Mexico» (Esteinou & Alva, 2009).

The telecommunications reform now being debated in Mexico contains enough elements to fuel optimism. However, this optimism should be moderated: the history of rights and liberties in Mexico reveals the complexity of the relationship between realpolitik and the rights of citizens. In this case, the political realism appears in reform when the user rights are ambiguously and paradoxically counterbalanced against the freedoms of economic agents. This dichotomy, between the freedoms of economic agents and the protection that the State grants the audiences does nothing but reaffirm the power of the media companies despite the proposed text that literally proclaims the following: «The Law shall establish the rights of the telecommunications users, the rights of the audience, as well as their protection mechanisms» (Fraction VI, Part B, Article 6 of the Constitution). The reform process is still open, and it is too soon to predict how the inchoate reform will finally crystallize. It can privilege the audience and its rights, or the current status quo, by protecting business interests. In any case, the proposed constitutional formulation represents a landmark by recognizing that audiences need to be protected against the powerful influence of media corporations. What is clear is that the path to the establishment of concrete channels for citizen participation, in the control and development of audiovisual content, still has a long way to go.

====6. Conclusions====

The creation of a public space for citizen participation is of common concern in Europe. The principal approaches focus on the tension between the concepts of audience as citizenship, or as a group of consumers. A key concept in audience participation, tightly linked to the consumer conception, is control and accountability. In the audiovisual field, participation may be exercised in three different ways: by disconnection (exit), through loyalty (loyalty), or by opinion (voice). The first method is characteristic of the individual consumer; the last, for its contribution to public debate, is characteristic of the citizen.

The Spanish model has advanced from a formal recognition of the democratic dimension of the media (ERTV and LTP) towards a more mercantilist conception of audiovisual communication (Ley 15/1994 and LGCA). Paradoxically, while the audiovisual discourse has been focused on the market and audience conceived as consumers under a markedly liberal view, some forms of citizen participation have been launched following both the «exit» and «voice» models. Indeed, the scenario described by Ley 17/2006 and LGCA would have allowed, if implemented and developed, the construction of a complex and complete system of accountability and social participation. Unfortunately, these options have been ignored or rendered inactive. The current scenario resembles more closely the ERTV and the LTP framework, characterized by nominal and empty recognition of citizens’ rights, rather than the active citizen-consumer envisioned in the most recent standards.

As for Mexico, which is in a very early stage of effective communicative rights development, one wonders if the current reform process will conclude with a true recognition of audience protection, or will restore the existing powers where operators and political power have prominence, leaving the audience at their mercy, once again.

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==== Resumen ====

Dos han sido los prismas bajo los que se ha concebido tradicionalmente a la audiencia: como ciudadanos, que ante los mensajes de los medios ejercen sus derechos comunicativos y participan en la construcción de una opinión pública libre; o como consumidores o usuarios, que actúan dentro de un mercado de productos audiovisuales. Mientras que la primera perspectiva atiende a la comunicación audiovisual valorando su interés público y su influencia en la construcción de un espacio público de debate y discusión, la segunda atiende a la dimensión más privada e individual de la comunicación audiovisual. En el presente trabajo se abordan las principales posiciones doctrinales sobre dicha dicotomía consumidor-ciudadano, analizando para ello la obra de los autores que más atención han dedicado a estas cuestiones en el ámbito europeo, y en especial los trabajos de Peter Dahlgren sobre las relaciones entre medios y democracia, los de Richard Collins sobre política audiovisual, y los vinculados a Sonia Livingstone sobre esfera pública, participación de las audiencias y gobernanza de los medios. Realizada esta aproximación teórica, se analiza la presencia de dichas concepciones de la audiencia en dos ordenamientos jurídicos audiovisuales que están experimentando modificaciones sustanciales: el español y el mexicano. Como conclusión, se constata que las distintas concepciones de la audiencia están en profunda relación con la forma de concebir el control de los medios y la rendición de cuentas de sus operadores frente al público.

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==== 1. Introducción ====

Las formas elegidas para designar a quienes se sitúan delante de la televisión revelan no solo una opción teórica, sino también un cierto compromiso sociopolítico (Pérez-Tornero, 2005: 251) e inciden sobre la regulación y el control de los medios (Lunt & Livingstone, 2012: 7). Dos de las concepciones más extendidas del telespectador –siempre en cierta tensión dialéctica–, son la de consumidor y la de ciudadano. Dichos conceptos, referidos a los usuarios de los medios, han saltado en Europa del ámbito de la reflexión académica al de las políticas reales al aparecer incorporados conjuntamente, por primera vez, en la legislación audiovisual británica de 2003. La «Communications Act», en efecto, señala que el fin de la actividad del regulador OFCOM es servir tanto al interés de los ciudadanos, que aparecen definidos como «todos los miembros del público en el Reino Unido» (section 3.14), como a los intereses de los consumidores (section 3.5).

El presente artículo aborda, en primer lugar, la naturaleza y el alcance de los conceptos «ciudadano» y «consumidor», así como los debates que permanecen abiertos en torno a los mismos, a partir de la obra de los autores que más atención han dedicado a estas cuestiones en el ámbito europeo, y en especial los trabajos de Dahlgren (1995; 2002; 2009; 2010; 2011) sobre las relaciones entre medios y democracia, los de R. Collins (2007; 2012) sobre política audiovisual y los vinculados a Livingstone (Couldry, Livingstone & Markham, 2006; Lunt & Livingstone, 2012) sobre esfera pública, participación de las audiencias y gobernanza de los medios. Hecha esta aproximación teórica, analizamos en qué medida esos conceptos están presentes en las políticas audiovisuales en España y México, dos países de diferente tradición que están afrontando reformas profundas en su ordenamiento jurídico audiovisual.

====2. Espectadores, audiencias y públicos: en busca de una ciudadanía audiovisual====

La noción de ciudadanía vinculada al ámbito audiovisual remite directamente a la teoría habermasiana de la esfera pública, como aquel espacio ideal en el que tiene lugar el intercambio de información sobre cuestiones de interés común y que permite, cuando funciona adecuadamente, la libre formación de opinión pública. Para la existencia de una verdadera esfera pública, se precisa, por tanto, la coincidencia en espacio y tiempo de personas que hablan con personas, de un espacio de puesta en común. De ahí la relevancia de los medios de comunicación como mediadores de las interacciones sociales en una sociedad masificada (Habermas, 1991). Esta asamblea ciudadana informa y es informada; debate y delibera sobre asuntos que son de interés general, especialmente de interés político. Es condición, en definitiva, de la esfera pública, no solo la existencia de un espacio común, sino también, de manera central, la existencia de un discurso razonado, crítico, un razonamiento activo del público (Dahlgren, 1995: 9). Público y ciudadanía vienen a ser, en este contexto, conceptos vinculados en el ámbito de las esferas públicas, en la medida en que los ciudadanos somos capaces de compartir cuestiones de interés común, en una «conexión pública» que es mediada (Couldry, Livingstone & Markham, 2006: 34-35). Existe esfera pública, por tanto, cuando la audiencia deja de comportarse como un mero sumatorio de receptores, y comienza a comportarse como público, esto es, como co-productores de diálogo y acción política (Dahlgren, 1995: 122).

El problema de las teorizaciones sobre la democracia deliberativa y la participación y compromiso de los públicos es su encuentro con la realidad de la indiferencia y apatía de los ciudadanos, vinculado en parte a factores de carácter estructural (Dahlgren, 2009: 6). Si el diálogo es constitutivo de la noción de público y éste es «moral y funcionalmente vital para la democracia» (Dahlgren, 2002), para que los individuos se conviertan en ciudadanos en el ámbito de la esfera pública y, por extensión, creen colectivamente una cultura democrática que funcione, deben darse una serie de prerrequisitos estructurales que Dahlgren agrupa bajo el término de «cultura cívica» (2002; 2009; 2011), y entre los que se incluye la existencia de habilidades democráticas susceptibles de ser educadas y convertidas en hábitos participativos consustanciales a la democracia. Aunque los jóvenes tienen especial facilidad para la interacción dentro de la Red (Jenkins & al., 2009, Rheingold, 2008), las posibilidades que ofrece el espacio de Internet para una democracia participativa alcanzan a toda la sociedad. En efecto, Internet permite dinámicas de cooperación e interacción social, «enjambres inteligentes», en expresión de Rheingold (2004), capaces de derrocar gobiernos injustos y construir un poder democrático; sin olvidar que estas tecnologías de las multitudes inteligentes pueden conllevar nuevas amenazas para la libertad, la calidad de vida y la propia dignidad humana. En este contexto en el que la «audienciación» progresiva de las redes (Orozco, 2002) puede dar lugar a la aparición de espejismos en los que se quiere ver participación donde lo que hay es solamente consumo amplificado (Orozco, Navarro, García-Matilla, 2012), la educación específica para el desarrollo de habilidades participativas se revela como una cuestión crucial de nuestro tiempo. La necesidad de una edu-comunicación participativa (Rheingold & Weeks, 2012) enlaza, a su vez, con la teoría clásica de las virtudes cívicas, en la medida en que el objetivo de dicha educación mediática no es garantizar la eficacia profesional a partir del desarrollo de determinadas competencias, sino potenciar la «excelencia personal» mediante el desarrollo de la autonomía y el compromiso social y cultural de los ciudadanos (Ferrés & Piscitelli, 2012), atendiendo a su doble función de productores y consumidores (prosumers) de contenidos en la esfera pública mediada. En este sentido, la idea de «ciudadanía lograda» se expresa en la actualidad como un modo de agencia social (Dahlgren, 2009: 57-79). Los ciudadanos son activos solamente si existe un entorno cultural favorable más allá de las instituciones que definen la democracia, y si estas estructuras y procesos son poblados por gente real con inclinaciones democráticas (Dahlgren, 2009: 104).

Las nociones de ciudadanía y público están particularmente presentes en los discursos sobre los medios de comunicación de titularidad pública, que encuentran su legitimación en el servicio al interés público, concepto que sorprendentemente ha recibido una escasa reflexión (Lunt & Livingstone, 2012: 36; Feintuck & Varney, 2006: 75). En particular, el concepto de «valor público» como principio de gestión de los medios públicos, presente en la regulación británica sobre la BBC, asume como principio la necesaria colaboración de proveedores y usuarios y la participación de éstos en los procesos de control democrático de los medios (Collins, 2007: 24).

====3. La dialéctica consumidor-ciudadano====

Para Dahlgren (1995: 148; 2010: 26-29), los conceptos de consumidor y ciudadano son incompatibles, mientras que para Collins (2012), y Lunt y Livingstone (2012: 42) pueden convivir, en la medida en que sea posible lograr el equilibrio entre la regulación económica, la protección del consumidor y el impulso de los intereses de los ciudadanos. De hecho, estas dos últimas dimensiones aparecen unidas en el concepto de «ciudadano-consumidor», adoptado por el Nuevo Laborismo de Tony Blair en el Reino Unido, terminología que integra valores como la transparencia, la consulta a los ciudadanos, la rendición de cuentas, el empoderamiento de los individuos y la libertad de elección. Dicha conciliación resulta coherente con posturas neoliberales, que vienen propiciando un nuevo concepto de participación, asociado más con las capacidades del sujeto individual y responsable en un mercado determinado, que con su pertenencia como ciudadano a una comunidad política concreta (Ong, 2006; Shah & al., 2012).

Aunque el término «consumidor» se encuentra presente ya en la «Telecommunications Act» de 1984, queda consagrado como principio rector de la política audiovisual británica a partir del Informe Peacock (1986), que introdujo la noción de «soberanía del consumidor» en el ámbito audiovisual, conceptualizado por Potter (1988) como un usuario activo, capaz de lograr la rendición de cuentas de las instituciones en un mercado eficiente (Collins, 2012: 221), frente a la doctrina precedente basada en la idea de los telespectadores y radioyentes como ciudadanos vulnerables y necesitados de protección y, en consecuencia, menos activos en la exigencia de rendición de cuentas. Es precisamente en torno a esta cuestión de la rendición de cuentas donde se encuentran las principales diferencias entre los conceptos de consumidor y ciudadano, tal como éstos se han desarrollado en el Reino Unido en las últimas décadas.

Collins y Sujon (2007: 33-52) analizan la evolución del concepto de rendición de cuentas en el Reino Unido, recurriendo para ello a la ya clásica distinción de Hirschman (1970) sobre las tres maneras que tienen los «stakeholders» de hacer rendir cuentas a una institución: «exit», «loyalty» y «voice». Estas tres vías actúan de diferente manera según el tipo de medio, su titularidad y las obligaciones de servicio público que le vengan impuestas, hasta configurar tres regímenes diferentes de gobernanza de los medios. Así, en las empresas proveedoras de servicios audiovisuales sujetas a licencia, como pueden ser los operadores de cable y de satélite, la rendición de cuentas se ejecuta por la vía de la salida (exit): el usuario manifiesta su desacuerdo poniendo fin a su suscripción. En un segundo grupo pueden incluirse las cadenas terrestres privadas, ante las que los «stakeholders», en este caso los telespectadores, pueden optar entre aprobar su desempeño, permaneciendo como telespectadores leales (loyalty), o salirse de las mismas. Respecto a las cadenas públicas, de las que los ciudadanos no pueden «salirse» (el sistema sigue funcionando independientemente de los usuarios que permanezcan en él), los telespectadores pueden exigir responsabilidades haciendo oír su voz (voice), de manera directa o indirecta.

Esta aproximación adopta una perspectiva de los usuarios de los medios más cercana al concepto de consumidores que al de ciudadanos, aunque los autores advierten que a pesar de la rivalidad entre ambos conceptos, no existe incompatibilidad entre los sistemas de valores que representan. En términos generales, puede decirse que los consumidores llevan a los radiodifusores a rendir cuentas a través de su capacidad de desconectar (exit), mientras que los ciudadanos hacen oír su voz en relación con las cuestiones que les afectan (voice). La distinción entre los conceptos de ciudadano audiovisual y consumidor audiovisual, viene a concluir Collins, radica fundamentalmente en los mecanismos de rendición de cuentas: cuando hablamos de ciudadano, los mecanismos de control residen fuera de éste (órganos de participación, procedimientos de quejas, etc.), mientras que en el caso del consumidor audiovisual, el control reside en sí mismo (Collins, 2012: 40). Asimismo, cabe subrayar que los mecanismos de rendición de cuentas propios del consumidor son meramente individuales (exit), mientras los del ciudadano tienen una dimensión colectiva, vinculada con el debate público (voice).

Vemos, en cualquier caso, que rendición de cuentas y participación de las audiencias son dos caras de la misma moneda: la participación de los usuarios es un elemento necesario de los sistemas de rendición de cuentas de los medios (Baldi & Hasebrink, 2007).

====4. España: derechos de participación más nominales que reales====

¿Cómo aparecen reflejados los conceptos de consumidor y ciudadano en las políticas audiovisuales desarrolladas en España en los últimos años? En la historia reciente de la radiotelevisión española pueden distinguirse dos etapas. El primer gran estadio regulatorio viene configurado fundamentalmente por la Ley 4/1980, de 10 de enero, de Estatuto de Radio Televisión Española (ERTV), y la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada (LTP). Ya desde los primeros párrafos de sus preámbulos se evidencia una clara visión de la comunicación televisiva como realidad sustancialmente vinculada con la construcción de una ciudadanía activa y participativa. Así, el primer párrafo del Preámbulo del ERTV sostiene que la radiodifusión y la televisión son un «vehículo esencial de información y participación política de los ciudadanos, de formación de la opinión pública, de cooperación con el sistema educativo (…)». Por su parte, la LTP comienza con una afirmación de similar calado: «La finalidad de la televisión como tal servicio público ha de ser, ante todo, la de satisfacer el interés de los ciudadanos y la de contribuir al pluralismo informativo, a la formación de una opinión pública libre y a la extensión de la cultura».

En la línea de fomentar la participación de la ciudadanía en los contenidos y la programación de la radiotelevisión pública, el ERTV previó la creación de los Consejos Asesores de RNE, RCE y TVE, con una composición plural de agentes sociales y funciones de información y consulta (art. 9). El Consejo Asesor de cada medio debía ser convocado semestralmente.

A mediados de los 90 España incorpora a su ordenamiento jurídico la Directiva Televisión Sin Fronteras, a través de la Ley 25/1994, de 12 de julio. Esta trasposición es el primer paso de un proceso que, paulatinamente, va modificando la visión de la radio y la televisión hacia una perspectiva más economicista o mercantil. No resulta extraño que la entrada en concurso de la normativa europea suponga una mercantilización del sector, toda vez que la Unión Europea ha atendido fundamentalmente a la armonización de los mercados y a la libre circulación de bienes, personas y servicios entre los países miembros (Crusafón, 1998: 83). El Preámbulo de la Ley 15/1994 mantiene todavía un discurso muy pegado a la narrativa de los derechos y la ciudadanía, absteniéndose de caracterizar la televisión como un negocio o una industria. Empero, su artículo 1, al describir el objeto de la Ley, evidencia que su centro de gravedad ya se ha desplazado hacia los fines más comerciales de la televisión.

Alrededor del cambio de siglo el sector radiotelevisivo sufre modificaciones profundas, marcadas por la aparición de plataformas comerciales de televisión por satélite, por la televisión de pago, y por el advenimiento de la televisión digital terrestre y la televisión a través de Internet. El Legislador, conforme avanza la tecnología, parchea como puede el ordenamiento audiovisual para ir dando respuesta a las nuevas formas de comunicación, mediante una normativa dispersa, prolija y, en ocasiones, caótica (García-Castillejo, 2012: 81-82).

También en los albores del nuevo siglo las televisiones públicas –tanto la estatal como la mayoría de las autonómicas– llegan a un punto de colapso. Tras años de deriva hacia una competencia dudosamente leal con los operadores privados, se encuentran con un déficit económico enorme, una audiencia exigua, y una credibilidad e identidad nulas (Azurmendi, 2007: 269). Así, se abre el debate en torno a la reforma de la televisión pública estatal, que cristaliza con la aprobación de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Corporación Radio Televisión Española (LCRTVE).

Un documento pionero en la necesaria reforma del sector audiovisual español fue el Informe para la Reforma de los medios de comunicación de titularidad del Estado, elaborado por el denominado «Comité de Sabios», y publicado en febrero de 2005. Todo el Informe es una decidida apología del servicio público de radiotelevisión, entendido como un instrumento al servicio del derecho a la información de los ciudadanos y de la participación democrática. En varios pasajes, el Informe contrapone explícitamente la concepción ciudadana con la concepción mercantilista de la radio y la televisión. Así, el Preámbulo declara solemnemente que el proyecto de reforma está orientado a garantizar la prestación de «un servicio público, una función comunicativa, dirigida a ciudadanos y no a consumidores de determinados objetos de consumo, y cuya rentabilidad sea social y no simplemente mercantil o económica» (p.10).

Pasando ya al texto de la Ley 17/2006, la terminología empleada se mantiene en los campos semánticos que dominan el citado Informe, vinculados con la ciudadanía, el pluralismo, la participación de la audiencia y los derechos de los telespectadores; si bien el articulado no incorpora todas las recomendaciones contenidas en el Informe del «Comité de sabios» (Bustamante, 2013). Tratándose de la regulación de una televisión pública, que además pretende corregir los excesos comerciales cometidos en el pasado, resulta natural la perspectiva elegida. No obstante, transcurridos ya más de seis años desde la entrada en vigor de la Ley, la mayoría de los mecanismos de control y participación social previstos en la misma brillan por su ausencia. Suprimidos gran parte de los consejos asesores (Fuente-Cobo, 2013: 72), reducido el derecho de acceso a una realidad puramente testimonial (Bustamante, 2010) y modificado el procedimiento de designación de los órganos directivos de la Corporación, cuya independencia vuelve a quedar en manos del Gobierno, la deriva de la radiotelevisión pública española nos retrotrae a las etapas anteriores a la aprobación de la Ley 17/2006 (Bustamante, 2013: 299).

Por lo que se refiere a la televisión privada, la Ley 17/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (LGCA), derogó una pléyade de leyes aplicables a la televisión privada –hasta doce–, y ha configurado un nuevo panorama normativo. Los primeros compases de su Preámbulo no dejan lugar a dudas respecto a la inspiración de la misma y al discurso que subyace tras su articulado, dominado por conceptos puramente mercantiles: industria, sector, economía, demanda, explotación, oferta, comercial… Su tono economicista es diametralmente opuesto al de la Ley 17/2006, en lo que constituye una curiosa dicotomía, al tratarse de dos normas aprobadas por sendos gobiernos del presidente Rodríguez Zapatero (Zallo, 2010: 17).

A pesar de esta concepción mercantilista y «consumerista», el articulado de la LGCA regula detenidamente los derechos del público, que son recogidos en la primera parte de la Ley (arts. 4 a 9). En lo que a la participación del público respecta, el artículo reconoce el derecho del público a solicitar la adecuación de los contenidos audiovisuales al ordenamiento vigente, como plasmación de un «derecho a la participación en el control de los contenidos audiovisuales». Otra mención a la participación de la ciudadanía aparece en el artículo 22.1º LGCA, que define los servicios de comunicación radiofónicos y televisivos como servicios de interés general, al estar conectados con derechos fundamentales de los ciudadanos y ser un vehículo de su participación en la vida política y social. Quizá el capítulo más interesante de la LGCA, en el que el discurso de los derechos y de la participación de la audiencia cobra un papel más destacado, es el Título V, dedicado a la creación del Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA), y en particular el artículo 45, que atribuye a este organismo la misión de garantizar el respeto a los derechos del público –entre los que se encuentra la participación–, la transparencia, el pluralismo, y el cumplimiento de la misión del servicio público. También al servicio de la participación ciudadana, el artículo 51 de la Ley previó la creación de un Comité Consultivo del CEMA, como órgano de participación de la audiencia y de asesoramiento al Consejo Audiovisual. Así pues, cabe decir que la LGCA abrió la puerta a una visión de la audiencia más participativa y activa.

Sin embargo, la LGCA ha sido objeto de diferentes reformas en sus tres años de singladura. La más importante de ellas –en la materia que nos ocupa– ha sido la llevada a cabo por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que deroga todo el Título V de la LGCA, dedicado al CEMA. Basándose en argumentos de austeridad presupuestaria, el Gobierno ha promovido la modificación de la LGCA para asignar las funciones del CEMA a un nuevo organismo macrorregulador: la CNMC.

Esta reforma legal inclina todavía más la balanza hacia la concepción mercantilista del sector audiovisual y de la audiencia, como el propio nombre de la Comisión por sí mismo evidencia (Linde & al., 2013: 246). El artículo 1.2 de la Ley 3/2013 señala que la CNMC tiene como objetivo «garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios». Desaparecen del articulado todas las referencias a la participación de la audiencia, excepción hecha del artículo 30, que prevé que en la elaboración de Circulares la CNMC dará audiencia a los interesados y propiciará la participación de los ciudadanos. Lo que no está claro es cómo se vehiculará dicha participación, máxime cuando el Comité Consultivo previsto en la LGCA –principal órgano de participación ciudadana en el entorno audiovisual– desaparece en la nueva regulación, en un movimiento que ha sido claramente interpretado como contractivo (Fuente-Cobo, 2013).

Quizá el único punto positivo de esta reforma se encuentre en el artículo 37 de la Ley 3/2013, que bajo el rótulo «Publicidad de las actuaciones» exige que la CNMC haga públicas «las disposiciones, resoluciones, acuerdos e informes que se dicten en aplicación de las leyes que las regulan, una vez notificados a los interesados». Y ello porque hasta el momento, la opacidad con que la SETSI (órgano administrativo competente en materia audiovisual) ha tramitado sus expedientes ha sido del todo punto inaceptable. La publicidad de estos expedientes resulta una premisa irrenunciable para que la ciudadanía conozca cómo se aplica la Ley, y, con este conocimiento de causa, pueda participar en el control de los contenidos.

Del repaso efectuado cabe hacer dos consideraciones. En primer lugar y por lo que se refiere al plano de los discursos subyacentes, a medida que el sector de la radio y la televisión se expande, admitiendo más y más operadores, la visión de la comunicación radiotelevisiva como un sector económico cobra fuerza, al tiempo que menguan las referencias a su carácter fundamental para el robustecimiento de la democracia y como vehículo de pluralismo y participación ciudadana. Paradójicamente, el avance y consolidación del concepto de consumidor o usuario coindice con la identificación más precisa de mecanismos mediante los cuales dicho consumidor puede hacer oír su voz (voice), participando en el ámbito audiovisual, ejerciendo una rendición de cuentas típica del ciudadano. La evolución de la normativa española se presenta así como típicamente neoliberal, abandonando discursos intervencionistas y colectivos y subrayando el protagonismo y la responsabilidad del telespectador individual (Ong, 2007: 4; Zallo, 2010).

El concepto predominante en el nuevo escenario regulatorio, del que son máximos exponentes la Ley 17/2006 y la LGCA, se aproxima, por tanto, más al de consumidor-ciudadano que al de espectador pasivo vigente en etapas anteriores, caracterizadas por grandilocuentes declaraciones de intenciones sin las correlativas formas reales de participación.

Lamentablemente, dando una vez más la razón a Harvey (2005: 70) en su diagnóstico sobre el Estado neoliberal, los mecanismos de participación previstos en ambas leyes, o están retrocediendo o, sencillamente, no han llegado a ser efectivamente implantados, quedando abierto únicamente el cauce de la reclamación, escasamente publicitada y deficientemente provista.

====5. México: entre los derechos de las audiencias y la «realpolitik»====

México aborda en la actualidad una de las reformas más trascendentales de las últimas décadas en el ámbito de las telecomunicaciones, con efectos globales sobre los derechos comunicativos. El proyecto de reforma, que es fruto del Pacto por México firmado en 2012 por los tres partidos políticos más importantes del país y el Gobierno Federal, afecta a varios artículos de la Constitución mexicana, y se articula en torno a seis grandes ejes.

De entre los seis ejes que articulan esta reforma legal, destaca el primero de ellos, que tiene como objetivo fortalecer los derechos fundamentales a la libertad de expresión y el acceso a la información, así como determinados derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión. Resulta destacable que es la primera vez que se incorpora en el ordenamiento jurídico mexicano el principio de interés general en la definición de las telecomunicaciones como servicio público, lo que conlleva a su vez el deber del Estado de garantizar en su prestación los principios de calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y continuidad, añadiéndose para ello un nuevo apartado al artículo 6 de la Constitución.

La reforma propuesta afecta de lleno a la estrecha relación que han mantenido hasta ahora el poder y las empresas televisivas, con un claro perjudicado: el público. En el año 2000, la llegada al poder de un nuevo partido –el Partido Acción Nacional– generó grandes expectativas de cambio en un universo televisivo, controlado hasta el momento, de manera tácita, por el Grupo Televisa. En efecto, se consideraba que la Ley Federal de Radio y Televisión (LFRT), vigente desde 1960, resultaba obsoleta y anacrónica.

En el año 2001 la Secretaría de Gobernación inauguró la «Mesa de diálogo para la revisión integral de la legislación en medios». El objetivo era aparentemente democrático, pues se pretendía sentar las bases de una reforma equilibrada de la radiodifusión y la televisión que permitiera participar a todos los sectores sociales (Esteinou & Alva, 2009: 12). Sin embargo, en octubre de 2002, el entonces Presidente Fox anunció un nuevo Reglamento para la LFRT, que en la opinión de académicos y ciudadanos, marginaba todas las propuestas ciudadanas que se venían trabajando. Grupos de académicos se unieron para contrarrestar la propuesta presidencial y formularon la «Propuesta ciudadana de reforma a la LFRT», que fue asumida por el Senado y se presentó legalmente en diciembre de 2002. Tras una largo debate público, finalmente en marzo de 2003 se aprobó un Dictamen sobre la iniciativa con proyecto de decreto de reforma de la LFRT, claramente contrario a la propuesta ciudadana del 2002. Tan impopular resultaba este Dictamen –que, al buscar beneficios para el grupo gobernante terminó subordinando aún más el sistema audiovisual mexicano a los intereses de los operadores privados (Reyes-Montes, 2007)–, que fue denominado con el nombre de «Ley Televisa». La reforma de la LFRT fue finalmente promulgada por el Presidente Fox y publicada en abril de 2006, pocos meses antes de iniciarse la campaña electoral. Es abundante la literatura que estudia estos acontecimientos y sus precedentes, que se podrían resumir con el título de «La Ley Televisa y la lucha por el poder en México» (Esteinou & Alva, 2009).

La reforma de las telecomunicaciones que ahora se debate contiene elementos suficientes como para alimentar un optimismo que, con todo, debería ser moderado: no en vano la historia de los derechos y libertades en México revela la complejidad de las relaciones entre la «realpolitik» y los derechos de los ciudadanos. En este caso, el realismo político aparece en la reforma cuando se contrapesan de manera ambigua y algo paradójica los derechos de los usuarios frente a las libertades de los agentes económicos. Esta dicotomía entre las libertades de los agentes económicos y la protección que el Estado otorgará a las audiencias no hace sino reafirmar el poder de las empresas mediáticas, a pesar de que el texto propuesto proclama de manera literal lo siguiente: «La ley establecerá los derechos de los usuarios de telecomunicaciones, de las audiencias, así como los mecanismos de su protección» (fracción VI, apartado B, artículo 6 de la Constitución).

El proceso de reforma todavía no ha concluido, y habrá que esperar a ver cómo cristaliza finalmente la reforma incoada: si se decanta hacia la protección de la audiencia, o del status quo actual, donde priman los intereses empresariales. En cualquier caso, la formulación constitucional propuesta representa ya de por sí un hito, al reconocerse que las audiencias necesitan ser protegidas frente a la poderosa influencia de las empresas mediáticas. Lo que está claro es que hasta el establecimiento de cauces concretos de participación de la ciudadanía en el control y elaboración de contenidos, todavía queda un largo camino que recorrer.

====6. Conclusiones====

La creación de un espacio público de participación ciudadana a través de los medios es una preocupación común en Europa. Las principales aproximaciones se centran en la tensión entre las concepciones de la audiencia como ciudadanía, o como conjunto de consumidores. Un concepto clave en la participación de la audiencia es el de control o rendición de cuentas, concepto muy vinculado al de consumidor, y que en el ámbito audiovisual puede exigirse de tres formas diferentes: mediante la desconexión (exit), mediante la fidelidad (loyalty), o mediante la opinión (voice). El primer sistema, por su carácter individual, es propio del consumidor, y el último, por su contribución al debate público, es propio del ciudadano.

El modelo español ha avanzado de un reconocimiento formal de la dimensión democrática de los medios (ERTV y LTP) hacia una concepción más mercantilista de la comunicación audiovisual (Ley 15/ 1994 y LGCA). Paradójicamente, a la vez que el discurso audiovisual se ha centrado en el mercado y la visión del público como consumidor, con un prisma marcadamente neoliberal, se han ido reconociendo formas de participación de la audiencia, tanto de naturaleza «exit» como, principalmente, «voice». Efectivamente, el panorama descrito por la Ley 17/2006 y LGCA permitiría, en caso de haber sido implementado y desarrollado, construir un sistema de rendición de cuentas y participación social complejo y completo, con todos los mecanismos y procedimientos previsibles puestos en marcha. Lamentablemente, estas opciones han sido ignoradas o desactivadas, de manera que el escenario actual se asemeja mucho más al del ERTV y la LTP, con reconocimiento de derechos de los ciudadanos nominales, que al del ciudadano-consumidor activo previsto en las normas más recientes.

En cuanto a México, en un estadio más temprano del desarrollo efectivo de sus derechos comunicativos, cabe preguntarse si el proceso de reforma que actualmente afronta concluirá con un reconocimiento efectivo de la protección de la audiencia, o, por el contrario y una vez más, con el restablecimiento del reparto de fuerzas existente hasta la fecha, donde los operadores y el poder político tienen el protagonismo, quedando la audiencia a merced de los intereses de aquellos.

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