INTRODUCCIÓ
El sector públic local català està integrat pels serveis públics i les activitats econòmiques en règim de lliure competència que exerceixen els governs locals per si mateixos o mitjançant els ens instrumentals que en depenen, els primers gestionats conforme les normes del dret públic i els segons d'acord amb les del dret privat, bàsicament tot i que, excepcionalment, les societats mercantils han d'aplicar les normes especials sobre empreses públiques (article 255.3 del Decret legislatiu 2/2003m de 28 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de la llei municipal i de règim local de Catalunya).
El balanç i perspectives de les experiències acumulades des del 1979 ençà en aqueixos dos àmbits hauria de ser objecte d'un tractament conjunt i multidisciplinari comprensiu de tres aspectes essencials interrelacionats: la planta territorial, l'abast competencial i la capacitat financera que òbviament, per la seva dimensió, superen les possibilitats d'aquesta ponència.
Ens centrarem, doncs, dins del segon aspecte, (el competencial), en dues vessants estretament interrelacionades: les formes organitzatives del sector públic local i les aptituds directives dels seus gestors, ja que el factor humà (identitat, valors, formació, ideologia) i el factor tècnic (instruments jurídics, viabilitat econòmica, condicionats polítics) cal tenir-los en compte adequadament a l'hora d'abordar l'estudi d'aqueixa matèria. Atesa aqueixa perspectiva la bibliografia existent és escassa, raó per la qual em limitaré a fer una breu aproximació al marc normatiu estatal, les tendències manifestades dins del marc competencial (autonòmic i local) català, per finalment entrar en el terreny de l'assaig a l'hora d'extreure conclusions cara un futur immediat.
I.- MARC NORMATIU ESTATAL
A les darreres quatre dècades de vida municipal hi ha hagut una diversitat de factors (ideològics, polítics, econòmics, corporatius, identitaris...) que han influït en les tendències que successivament han anat marcant els canvis en els organismes actuants i els seus models de gestió: fa aproximadament trenta anys va estar en voga la fugida del Dret públic per part d’un bon nombre d’organitzacions administratives que van optar per sotmetre la seva actuació al Dret privat creant ens instrumentals aptes per a actuar en aqueix àmbit i oferint la seva direcció a gerents format en les habilitats directives pròpies del sector privat, donant com a resultat l’emergència de la denominada Nova Gestió Pública .
Amb aqueixa denominació hom identifica les reformes del sector públic britànic impulsades durant l’etapa de govern del Partit Conservador encapçalat per la Primera Ministra Margaret Tatcher (1979-1990) que altres estats de la UE, (entre els quals el Regne d'Espanya sobretot durant els anys de govern del Partido Popular presidit per José María Aznar, 1996-2004) van mirar d'extrapolar al seu si amb la pretensió de bastir un conjunt de recomanacions orientades a la millora de l’eficiència i l’eficàcia de l’Administració estatal.
El procés de creació de personificacions instrumentals es va estendre a totes les administracions públiques (estatal, autonòmiques i locals) abastant governs de tot l’espectre polític (des del PP al PSOE, passant per CIU) i va tenir dues vessants: d'una banda, la pretensió d’imitar la gestió privada especialment amb la constitució d’empreses de capital íntegrament o parcialment públic, (amb la pretensió apriorística que desagregant-los del tronc comú hom assoliria una major eficiència i eficàcia a través de l’especialització organitzativa) i, d'altra banda, potenciant la visió la gerencial amb l’objectiu de promoure entre el personal directiu al front de les mateixes d'una cultura de responsabilitat per resultats.
En el cas espanyol, aqueix fenomen es desenvolupa sense alterar el model centralista i intervencionista afaiçonat per una cultura burocràtica i política ancestral fermament ancorada a l'essència mateixa de l’Administració estatal, on els cossos superiors de la funció pública ha mantingut substancialment invariable una posició de comandament que el desplegament legislatiu operat a partir de la Constitució del 1978 ha consolidat com un component imprescindible per a la cohesió mateixa de l'Estat.
L’impacte relatiu de les teories de la Nova Gestió Pública en la configuració d'aqueix nucli funcionarial dirigent de l'Administració de l’Estat es concreta en la innovació que s’introdueix en aprovar-se la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat, quan s’obre la porta a estructurar els òrgans d’alta administració en dues categories: els superiors i els directius.
Una derivada del capteniment manifestat a la Llei 6/1997, és concreta a la modificació de la Llei 7/1985, reguladora de les bases del règim local, operada per la Llei 57/2003, de mesures per la reforma del govern local, per introduir la funció directiva en els municipis de gran població. Concretament l’article 130. 1. B) conceptua com a òrgans directius: els coordinadors general d’àrea o conselleria, els directors generals de les distintes àrees, el titular de l’òrgan de suport a la junta de govern local i el conseller-secretari de la mateixa, el titular de l’assessoria jurídica, el secretari general del ple, l’interventor general i el titular de l’òrgan de gestió tributària, si s’escau.
Aqueix és un esquema directiu híbrid que permet la combinació polièdrica de càrrecs electes, funcionaris d’administració local amb habilitació estatal i funcionaris o personal laboral de qualsevol de les Administracions públiques, i excepcionalment professionals provinents del sector privat amb una experiència mínima de cinc anys prevista a l'article 85. bis. b, en el cas dels organismes autònoms i entitats públiques empresarials que «se regirán, respectivamente, por lo dispuesto en los artículos 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado”, als quals afegeix un llarg reguitzell d’especificacions.
El dictamen número 256, del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, de 17 de febrer de 2004, sol·licitat pel Govern de la Generalitat, en relació amb la Llei 57/2003, va trobar inconstitucional el fet que es fixin amb tant de detall les especialitats relatives al contingut dels estatuts dels organismes autònoms locals i de les entitats públiques empresarials ja que no deixa pràcticament marge per al desenvolupament normatiu del legislador autonòmic i a la potestat d’autoorganització dels ens locals. Aqueixes pretensions no van prosperar ja que el Tribunal Constitucional no les va prendre en consideració.
El primer pas en la regulació del personal directiu el va donar la Llei 7/2007, de 12 d’abril, del Estatut Bàsic de l'Empleat Públic, d’una manera imprecisa i força limitada, molt allunyat de l'estatut del directiu professional que mira de fer-se un espai entre el personal eventual (dit de confiança política) i els funcionaris de carrera i el personal laboral.
Un segon pas envers la superació d’aqueixa regulació precària i d’obertura de lloc d’alta direcció administrativa a professionals provinents del món privat es dóna amb la Llei 28/2006, que creava les agències estatals per a la millora dels serveis públics que havia d’erigir-se en paradigma, això és, “la fórmula organizativa hacia la que, progresivamente, se van a reconducir aquellos Organismos públicos existentes en la actualidad”, segons diu l’exposició de motius de la llei.
El personal directiu veia reconegut el seu paper en la figura del director de l’agència segons queda configurat a l’article 11 de la llei, un òrgan executiu que és nomenat i separat pel Consell Rector a proposta del president entre persones que compleixin les qualificacions necessàries per al càrrec, segons els estatuts de la mateixa Agència. A finals del 2011 el nombre d’agències estatals era de 8 i el balanç de l’experiència la resumia Encarnación Montoya amb la següent reflexió: “un paradigma fracasado» («Reflexiones sobre el sector público instrumental en un contexto de crisis económica: la inaplazable hora de la racionalización», ponència presentada al VII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, dut a terme a Tarragona el febrer del 2012, pàgina 77 de l'original).
L’actual marc de regulació –escàs, dispers i imprecís- i els intents fallits d’una regulació completa no són ni casuals ni el resultat (com passa en altres àmbits) d’una certa inèrcia o indecisió del legislador, sinó la conseqüència directa de la pressió de lobbys i grans despatxos influents als nivells superiors de l'Administració estatal per tal que no existeixi un marc normatiu ben definit amb la intenció que la direcció pública professional sigui un camp obert a la discrecionalitat política per tal que trobin cabuda al sector públic personal seleccionat sense l'establiment d’uns criteris mínims de mèrit, capacitat i publicitat. Un espai d’incertesa normativa és camp abonat per la interpretació interessada i en últim terme a «la organización del desgobierno» a la qual al·ludia ja fa molts anys Alejandro Nieto com una de les característiques del sistema polític i administratiu espanyol.
La Llei 27/2013, no ha desenvolupat pas la figura del directiu professional més enllà d'introduir l'article 32 bis dedicat al personal directiu de diputaciones, Cabildos i Consells Insulars: «El nombramiento del personal directivo que, en su caso, hubiera en las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares deberá efectuarse de acuerdo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el correspondiente Reglamento Orgánico permita que, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no reúna dicha condición de funcionario.»
A més, la modificació de la la Disposició addicional dotzena de la Llei 7/1985 limita el nombre i les retribucions del personal amb contractes d'alta direcció al sector públic local. Per contra, en el conjunt de l'articulat s'aprecia un significatiu augment de les funcions dels interventors municipals.
No s'escau en aqueixa ponència fer balanç de les experiències organitzatives i directives a l'àmbit espanyol, simplement apuntar pel que fa a l’Administració de l’Estat, que és on aqueix fenomen de la proliferació dels ens instrumentals ha assolit proporcions descomunals, que l’actual executiu presidit per Mariano Rajoy va prendre l'acord en data 16 de març del 2012 d'aprovar un Plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal (desenvolupat per una Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas publicada al BOE el 24 de març de mateix any) per mirar-ne de corregir la tendència expansiva.
Unes pretensions similars han inspirat les reformes introduïdes per la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de Racionalització i Sostenibilitat de l'Administració Local no han fet més que accentuar el verticalisme imposat per les directrius de l'Administració estatal a les altres administracions públiques: les competències locals han estat redefinides a la baixa, reduïdes a les pròpies i les delegades per altres Administracions i limitant la potestat d'iniciativa econòmica local en règim de lliure competència.
Una segona mesura clau és la reordenació dels ens instrumentals que integren el sector públic local tot modificant la Disposició Addicional Novena de la LRBRL, relativa al seu redimensionament. D’entrada es tracta d’impedir la participació o la constitució d’ens instrumentals per part dels ens locals subjectes a un pla econòmic-financer o a un pla d’ajust. Pel que fa als ens ja existents en situació deficitària hom prescriu el seu sanejament i si no és possible, la seva dissolució. I finalment, es prohibeix en tot cas la creació d’ens instrumentals de segon nivell, això és, dependents d’altres que al seu torn emanen de les entitats locals, restant obligades a ser dissoltes les ja existents.
La interpretació combinada d’ambdues mesures (restricció competencial i prohibició dels ens instrumentals de segon grau) aboquen als governs locals a iniciar una accelerada reordenació de les formes organitzatives de la prestació dels serveis públics locals i la reducció de l’exercici de les activitats econòmiques en règim de lliure concurrència empresarial en favor de la iniciativa privada a qui la llei malda per afavorir retornant als agents públics que actuen segons les regles de l'economia de mercat a un paper subsidiari.
En resum, el sistema d'organització i de direcció en l'àmbit espanyol respon a una mentalitat jurídica i política en essència centralitzada, tot i que tendent a la compartimentació, més jeràrquica més gerencial i burocràtica, amb la preservació de la cohesió de l'estat unitari com a prioritat absoluta.
II.- TENDÈNCIES DINS DEL MARC COMPENCIAL CATALÀ
El sistema funcionarial espanyol esquemàticament descrit amb anterioritat ha esdevingut un contra-model que històricament ha afavorit la recerca d'alternatives innovadores adequades a les necessitats de la gestió pública a Catalunya tant pel que fa a les eines organitzatives de la gestió dels serveis públics com pel que respecta a la mentalitat en la qual s'ha mirat de seleccionar i formar els responsables polítics i administratius.
La creació de la Mancomunitat de Catalunya és la primera experiència d'autonomia administrativa que permet formulacions innovadores en molts àmbits, essent el naixement de l’Oficina d’Estudis Jurídics (fruit d’un encàrrec d’Enric Prat de la Riba a Francesc Maspons i Anglasell) i l’Escola d’Administració Públic dugues de les més reeixides ja que permetran l’eclosió d’un grapat de juristes dedicats al món municipal (Lluís Marquès Carbó, Frederic Culí Verdaguer, Josep Maria Escofet Milà, Josep Maria Pi i Sunyer, entre d’altres) que en el període de la Generalitat republicana tindran un paper crucial en l’elaboració de la legislació de règim local i, posteriorment, durant el franquisme mantindran viu l'esperit que el va dur a intentar el renaixement dret públic català contemporani.
Quan hom restableix la Generalitat de Catalunya, l’any 1977, aqueix llegat troba dificultats per a ser desenvolupat i actualitzat atès que les competències bàsiques en matèria de funció pública i règim local resten en mans de l’Administració de l’Estat sense que els successius governs autònoms trobin marge competencial per dissenyar un model propi en aqueixos àmbits sinó que les iniciatives innovadores s’han d'emmotllar de manera subsidiària a l’ordre estatal existent.
Per tant, els elements subjectius que integren els llocs de comandament de les administracions públiques catalanes són els funcionaris dels cossos superiors de les administracions locals, (amb habilitació estatal i tècnics d'administració general), el personal directiu format -i promocionat- per les escoles privades de negocis per exercir una funció gerencial en el món local, i el personal eventual d'assessorament als electes municipals, que tot i no tenir legalment competències executives tenen un influència real en el procés de presa de decisions dels governs locals.
Atès que l'àmbit competencial de l'Administració de la Generalitat ha estat restringit a la reproducció del model funcionarial estatal la tendència dels successius governs de Catalunya ha estat inclinar-se per afavorir el desenvolupament del model de directiu gerencial promogut per les escoles de negocis radicades al nostre país tot facilitant la incorporació d'efectius d'aqueixa procedència als àmbits de gestió dependents del govern català.
Especialment en el sector sanitari català, local i autonòmic, s’ha consolidat un col·lectiu de gestors caracteritzats per una actitud refractària a tot allò essencial a la funció pública (controls econòmics d’intervenció, controls de legalitat..) percebuts com a contraposats a l’agilitat i l’autonomia de gestió. El denominat model sanitari català, desenvolupat a partir de l’any 1981 quan la Generalitat va rebre les transferències estatals en aqueix àmbit (INSALUD i INSERSO), s’ha caracteritzat per una combinació de centres públics i concertats que ha afaiçonat una peculiar variant del gestor sanitari (consagrat a l’article 20 de la Llei 8/2007, de 30 de juliol, de l’ICS) que s'ha complementat des de l'any 1983 amb la creació del Consorci Hospitalari de Catalunya (avui denominat Consorci Social i Sanitari de Catalunya) agrupant els hospitals de titularitat municipal.
Un compendi d’aqueix capteniment d'aqueix sector està resumit a la conferència de Josep Maria Via a ESADE el 28 de juny del 2012 titulada “Governança i autonomia de gestió a la sanitat pública” (www.parcdesalutmar.cat/mar/text_conferencia.pdf), que ha estat assumit per les associacions professionals de directius emanades d'aqueixos cercles (l'Associació Catalana de Gestió Pública, per exemple) que fan una tasca divulgativa molt efectiva de les seves virtuts i aspiracions gremials.
El discurs liberalitzador de les funcions reservades de control ha fet fortuna a Catalunya més per la carrega ideològica que els seus propagandistes han sabut afegir-hi que no pas a la realitat dels resultats pràctics adequadament contrastats d’aqueix capteniment. Durant el mandat del president Pujol es va crear una comissió assessora per a la modernització de l’Administració (Decret 30/1998, de 4 de febrer) integrada per responsables dels diversos departaments de la Generalitat encapçalats per Josep Maria Via, aleshores secretari general del Govern i hores d’ara un dels més actius propagandistes de les virtuts de la Nova Gestió Pública. Al cap dels anys no es coneix un balanç contrastat de les conclusions d’aqueixa comissió que permeti anar més enllà d'unes tesis inaprehensibles.
Per la seva part, i en la mateix línia de l'anterior, Francisco Longo, director del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública d’ESADE signa a La Vanguardia del diumenge 1 d’abril de 2012 un article titulat «Administración mas controlada y eficiente?», on reitera les conegudes avantatges dels directius amb formació empresarial al front de les administracions públiques en detriment dels cossos de funcionaris als qui correspon la responsabilitat del control jurídic i econòmic.
La perspectiva dels autors d'aqueixes opinions respon a un capteniment molt estès entre la classe política autòctona (llevat dels partits més estrictament addictes a l'ordre establert espanyol que en defensen la continuïtat del model funcionarial intervencionista i burocràtic) que oscil·la entre l'actitud adversa i el mal menor envers a les funcions exercides per secretari, interventors i tresorers d'Administració local percebuts com agents aliens a un anhelat model per gestionar la vida pública local. Sense els controls previs de caràcter econòmic i jurídic dels actes de govern que aqueixos funcionaris tenen per missió. La sintonia entre electes i directius és molt més intensa que la que es percep entre els primers i els funcionaris amb habilitació estatal que presten serveis als ajuntaments de Catalunya.
Per això sobta l’argumentació emprada, invertint la realitat, per Francisco Longo a l’article “Qui té por dels directius públics ?” (El Periódico, 10 de juliol del 2012) com si fossin els partits majoritaris als governs locals de Catalunya els qui impedissin la irrupció renovadora dels directius professionals formats a les escoles de negocis privades. En una línia similar s’expressa Rafael Jiménez Asensio («La reforma del govern local», també al Periódico del 24 de juliol del mateix any) disparant contra els interventors municipals (l’enemic a batre per tots els defensors de la gestió pública sense controls interns jurídics i econòmics previs) equiparant-los a comissaris pel tractament revaloritzat que llei per a la racionalització i la sostenibilitat de l’Administració local atorga a aqueix col·lectiu.
Per part dels òrgans col·legiats que agrupen els funcionaris locals amb habilitació de caràcter nacional existeix, majoritàriament, un sentiment corporativista i una adhesió incondicional al model d'estat espanyol que garantitza la seva pervivència com a cos superior (com s'ha vist en les mostres d'espanyolisme militant en els posicionaments públics del Col·legi de Secretaris Interventors i Tresorers de l'Administració Local en contra del procés sobiranista català en curs).
Atesos aqueixos antecedents, les dinàmiques de col·laboració entre directius i aqueixos funcionaris són escasses i asistemàtiques atesa la manca de clarificació de la vinculació entre la direcció pública professional i exercici de les funcions que descriu el “ressuscitat” article 92 de la llei de bases de règim local. Altrament dit, què passa quan al directiu públic professional local se li atribueixen funcions que es poden encabir en allò que la Llei defineix com a “participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas?”
La definició d’allò que constitueix exercici de potestats públiques és, encara, terreny força complex, però no es pot negar que la jurisprudència ha anat posant, espaiadament, límits i topants diversos a aquesta indefinició. I davant això, és innegable que hi ha espais de decisió en els quals la funció directiva entra en col·lisió amb l’exercici d’aquestes potestats. En aquests supòsits, els governs locals tenen plena llibertat per definir el tipus de vincle dels seus directius públics? Són preguntes que hores d'ara encara no tenen resposta.
Durant el mandat del president Pasqual Maragall el departament de Governació de la Generalitat va enllestir el Llibre Blanc de la Funció Pública de Catalunya (2005) que no es va acabar de concretar en cap projecte legislatiu específic. Només hi va haver intent desregulador de les funcions de control reservades als funcionaris amb habilitació de caràcter estatal durant el debat del projecte d’Estatut d'Autonomia del 2006, en el qual es va intentar introduir una Disposició Addicional que no va arribar a reeixir que suposava a la pràctica l’extinció de les funcions reservades a Catalunya.
L’oposició frontal del cos de secretaris, interventors i tresorers les divergències polítiques i la dificultat jurídica d’una excepció territorial com la que suposava aquell precepte, van deixar en no res la proposta; però va ser simptomàtic d’aquest discurs en aquella època (i encara més avui) tenia notables defensors en les forces polítiques més representatives del país.
Sota el mandat del president Artur Mas es va creat per Ordre de 18 de febrer del 2013 una Comissió d’Experts per a la Reforma de l’Administració Pública i el seu Sector Públic, que efectivament va arribar a lliurar un report genèric sobre la matèria també sense resultats pràctics. Es traca d’un text excessivament breu (trenta-sis pàgines) si es té en compte l’ampli abast de l’encàrrec, fragmentari, (ja que no abasta el conjunt de l’Administració pública catalana), i arbitrari pel que fa a les recomanacions dels canvis a introduir, (centrades exclusivament en la figura dels directius professionals). Malgrat que la comissió la presideix el catedràtic d’economia de la UPF Guillem López-Casanovas, i entre els altres quatre membres n’hi ha un -Carles Ramió- que ha estat director de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, el gruix argumental de l’informe reflecteix les tesis sobre la Nova Gestió pública que defensa el professor d’ESADE, Francisco Longo.
La perspectiva analítica i l’orientació de les propostes no conté un balanç contrastat de l’aplicació a Catalunya d’aqueixes teories centrades en la crítica -justificada- de les inèrcies del model burocràtic derivat de l’administració estatal. Tampoc han tingut en compte en cap moment la situació real ni les potencialitats de la funció pública local existent hores d’ara a Catalunya.
En tercer lloc, la comissió d’experts dóna per suposat que cal mantenir el desproporcionat sector públic instrumental (consorcis, empreses, fundacions) que caracteritza el teixit administratiu català, prescindint de tota recomanació efectiva adreçada a reduir-lo. El text conclou amb una sèrie de recomanacions tendents a estimular la cooperació públic-privada per afrontar les inversions en grans infraestructures i els principals serveis públics, però obviant també tota referència a la dialèctica entre control i eficàcia.
No serà fins al 21 de juliol del 2015 que el Govern de la Generalitat aprovarà el projecte de llei del sistema de direcció pública professional de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i del seu sector públic, que no s'ha arribat però a tramitar efectivament al Parlament de Catalunya.
En aqueix context de falta de regulació la preeminència assolida pel model directiu gerencial ha anat associada a l'expansió dels ens instrumentals tant en el sector públic dependent de la Generalitat com en el propi dels governs locals, almenys fins a la crisi multidimensional (econòmica, financera, política) iniciada l’any 2007.
El Govern català va reaccionar tardanament a la proliferació injustificada d’ens instrumentals aprovant el Decret-llei 4/2010, de 3 d’agost, de mesures de racionalització i simplificació de l’estructura del sector públic de la Generalitat, al qual ha seguit la Llei 11/2011, del 29 de desembre, de reestructuració del sector públic per a agilitzar l’activitat administrativa.
L’exposició de motius de la llei ofereix una desoladora manca de criteris pel que fa als objectius i les prioritats de la pretesa reestructuració, i a més el seu articulat conté disposicions contradictòries amb la simplificació d’estructures que consta com a una de les finalitats a l’article 2, com és la creació de nous ens, l’Agència de Suport a l’Empresa Catalana de l’article 155. I encara més contradictòria resulta la previsió continguda a l’article 28 que habilita a l’ICS per crear consorcis i entitats en qualsevol forma admesa en dret prèvia autorització del Govern.
Una altra mesura contradictòria amb la política de reducció del nombre d’ens instrumentals creats per les administracions és facilitar el creixement del sector fundacional al qual acudeixen un nombre creixent d’ajuntaments –i també el mateix Govern de la Generalitat- ara que s’ha estroncat per l'acció restrictiva estatal el desenvolupament del sector empresarial públic. La Llei 4/2008, de 24 d'abril, aprovada pel Parlament de Catalunya modificant el llibre tercer del Codi civil per tal d’afavorir la creació de fundacions tot reduint-ne fins a 30.000 euros la dotació inicial no és una mesura assenyada quan hom predica la racionalitat administrativa.
Després de la sentència del Tribunal Constitucional, 31/2010, de 28 de juny, que liquida de fet l'Estatut d'Autonomia de Catalunya del 2006 als successius Governs de la Generalitat no els ha estat possible actualitzar harmoniosament ni la regulació de la pròpia funció pública, ni la funció directiva, ni el conjunt de les quatre lleis vertebradores del règim local català aprovades l'any 1987 tot hi haver-ho intentat. Entre els anys 2010 i 2012, el departament de Governació, va designar els membres d'una comissió d'experts universitaris per estudiar la reforma del règim local català que no va arribar ni a publicar les seves conclusions, sobre aqueixa base la consellera Joana Ortega va gosar presentar al Parlament de Catalunya un projecte de llei de governs locals que no va arribar ni a tramitar-se. Un dels punts que va ser refusat de manera gairebé unànime per tots els grups polítics va ser la (tímida) regulació que es va proposar de la gerència del consell comarcal, que recollia la necessitat d’articular-la al voltant d’una direcció pública professional, amb un model d’accés i de control de resultats que sembla que no van agradar ja que a la majoria dels partits polítics els resultava molt més plaent un model de gerència assimilat als càrrecs eventuals o de confiança.
III.- EXPERIÈNCIES DIVERSES EN EL MÓN LOCAL NOSTRAT
L'Ajuntament de Barcelona ha estat històricament capdavanter en el procés de modernització del règim local català tot al llarg del segle XX en els àmbits organitzatius i directius. A més de les experiències de l'etapa republicana ja a l’època de l’alcalde Josep Maria de Porcioles, concretament a l’any 1960, a l’empara del règim especial de la ciutat de Barcelona, aprovat per llei de 23 de maig, es va crear la figura dels delegats de servei, nomenats lliurement per l’alcalde per realitzar tasques de direcció en àmbits diversos –fins a un màxim de sis- de l’administració municipal. Els resultats positius d’aqueixa experiència s’han consolidat amb la regulació de la funció gerencial a la Carta municipal de Barcelona aprovada per Llei 22/1998, del Parlament de Catalunya i s'han expandit cap a d’altres governs locals.
La Carta estableix un ordre competencial específic que abasta un ampli ventall de matèries des de l’urbanisme al transport urbà de viatgers passant per les telecomunicacions que seran exercides mitjançant mitjançant una organització municipal executiva establerta al Títol V que estableix un sistema específic de formes d'organització per a la gestió dels serveis i les activitats municipals destacant l'article 45 establint que:
«Les formes de gestió directa són les següents:
1) Gestió indiferenciada.
2) Gestió desconcentrada.
3) Gestió funcionalment descentralitzada, mitjançant la creació de:
a) Organismes autònoms de caràcter administratiu o econòmic.
b) Entitats de dret públic que han d'ajustar llur activitat al dret privat.
c) Societats mercantils amb capital íntegrament o majoritàriament aportat per l'Ajuntament, per algun dels organismes esmentats per les lletres a i b o per altres societats amb participació municipal exclusiva o majoritària.»
L’article 49.1, al seu torn, preveu que ordinàriament l’exercici d’activitats econòmiques (previstes a l’article 87 de la mateixa Carta) haurà d'adoptar la forma de societat mercantil amb participació íntegra o parcial de l'Ajuntament, d'organismes autònoms, d'entitats i d'altres societats municipals. I en l’apartat 2 d’aqueix mateix article s’introdueix una disposició innovadora en preveure que un mateix ens instrumental pugui realitzar alhora activitats econòmiques i prestar serveis públics complint determinades condicions:
“No obstant el que estableix l'apartat 1, i d'acord amb llurs estatuts, els organismes autònoms de caràcter econòmic, les entitats de dret públic subjectes a dret privat i les societats municipals, a més de l'activitat principal de servei públic, poden exercir activitats econòmiques de mercat relacionades amb aquella, sempre que compleixin les condicions següents:
a) Que l'activitat principal de servei públic i l'activitat econòmica de mercat tinguin règims econòmics separats i
b) Que ni els recursos generals per a la gestió del servei públic ni les aportacions econòmiques de l'Ajuntament no s'apliquin a l'activitat econòmica de mercat.
Una altra innovació introduïda per la Carta són els denominats consorcis legals que és la fórmula consensuada entre l’Ajuntament i la Generalitat després d’un llarg procés negociador per complementar les actuacions sectorials respectives que coincideixen a la ciutat de Barcelona. Aquesta és una de les poques normes del dret públic català contemporani que superen els estrets marges del dret autonòmic concebut com una simple variant subsidiària del dret administratiu espanyol ja que permetent una efectiva potestat d'autoorganització pel que fa a les formes de gestió dels serveis públics locals enllaça amb la tradició jurídica autòctona fonamentada en els principis d'equitat, pragmatisme i flexibilitat que contrasten amb la rigidesa i sentit restrictiu de les reformes de la legislació estatal bàsica en matèria de règim local dels anys 2003 i 2013, succintament ressenyades amb anterioritat.
Aqueixa doble capacitació competencial, autoorganitzativa i directiva, han fet del cap i casal un model d'èxit sostingut en el temps i amb governs municipals de diferents ideologies i un referent per a la resta de governs locals del país. Segons dades corresponent a l’exercici de l’any 2008 estudiades per Pilar Soldevila i Mònica Domínguez (“Estructura organizativa instrumental de la Administración Local. El caso del Ayuntamiento de Barcelona (una aproximación jurídica y económica)”, Revista de Estudios Locales, número 127, febrer del 2010), l’Ajuntament de Barcelona havia creat quaranta-quatre societats (nou de capital íntegrament públic i la resta de capital mixt), vuit organismes autònoms, quatre entitats públiques empresarials, participa de quaranta-cinc consorcis i catorze fundacions, essent l’ajuntament de Catalunya que més ha diversificat els seus ens instrumentals.
L’Ajuntament de Barcelona ha iniciat a partir del 2011 un procés de reestructuració voluntària (no forçada per mals resultats econòmics o de gestió com ha estat el cas d'altres ajuntaments) dels seus ens instrumentals que s’ha concretat al juliol del 2012 en la reducció del conjunt d’empreses que tenien encomanada l’execució de les urbanístiques a la societat matriu Barcelona d’Infraestructures Municipals.
Un cas ben diferent és el de l'Ajuntament de Reus va promoure com cap altre de Catalunya, fora del cas ja esmentat de Barcelona, la creació generalitzada d'ens instrumentals tant per gestionar els serveis públics municipals com les activitats empresarials que s'estenien a poblacions limítrofes. Entre els anys 2003 i 2012 una societat matriu, INNOVA, actuava com a holding de tot aqueix entramat que es dirigia per part del personal directiu incorporat a l'efecte, especialment per potenciar l'àmbit de la gestió sanitària local i supracomarcal que s'ha demostrat insostenible, significativament pel que fa al cas de l'empresa municipal que gestiona el nou hospital de la localitat i que ha hagut de reconduir-se per tal d'evitar la causa de dissolució cap a un consorci amb participació majoritària de la Generalitat per tal d'assegurar-ne la continuïtat.
Sense entrar a valorar aspectes que encara estan sota secret d'investigació judicial i sotmesos a procediments de responsabilitat comptable i sense que encara s'hagi fet una avaluació multidimensional d'aqueixa experiència, si que es pot dir que la viabilitat de bona part de les entitats creades no tenia acreditada la seva necessitat ni estava prou contrastada la seva viabilitat, raó per la qual van ser objecte d'un procés de reestructuració que ha reduït el seu nombre dels ens dependents existents al 2011 a l’any 2018 d’acord amb el següent quadre:
| Tipus ens dependent: | 2011 | 2018 | Variació | |
| Societats mercantils públiques i EPEL | 20 | 10 | -10 | |
| Organismes Autònoms | 5 | 3 | -2 | |
| Fundacions i Consorcis | 10 | 8 | -2 | |
| Totals | 35 | 21 | -14 |
L'any 2012 també es va modificar substancialment el sistema de funcionament encomanant-se a la intervenció i la secretaria de la corporació que efectuessin el control previ dels actes de contingut econòmic de totes les societats mercantils dependents de l'ajuntament i que els titulars d'aqueixes funcions o els seus delegats assistissin als consells d'administració de totes les empreses públiques locals.
A partir d'aquella data s'ha implantat un sistema de complementarietat entre funcionaris d'habilitació estatal i personal directiu que harmonitza les funcions de control previ de legalitat i econòmic financer i la planificació estratègica i la gestió gerencial del conjunt de l'administració municipal i dels ens instrumentals que en depenen que ha resultat reeixit com es pot constatar comparant l'evolució de l'endeutament municipal consolidat (Ajuntament més ens dependents) l'any 2011 i 2018:
| Deute pendent | Variació acumulada en % | |
| Any 2011 | 405.416.008,00 | |
| Any 2018 (previsió) | 210.616.018,67 | -48,05% |
| Any 2019 (previsió) | 184.994.875,02 | -54,37% |
A banda dels dos casos contraposats de Barcelona i Reus, la resta d'ajuntaments catalans arran de la crisi econòmica iniciada l'any 2007 han optat per reduir significativament el nombre d'ens instrumentals creats la dècada precedent en temps en que l’enginyeria organitzativa i financera facilitava la seva proliferació per passar a un període en el qual només mereixeran subsistir les empreses públiques que efectivament prestin serveis i productes que el seus respectius pressupostos o el mercat (en el cas de les activitats exercides en règim de lliure competència) permeti finançar.
L’informe de fiscalització del Tribunal de Cuentas sobre el sector públic local al conjunt del Regne d'Espanya corresponent als anys, 2006, 2007 i 2008, publicat el 24 de marc del 2011 assenyala que moltes societats municipals s’han creat sense cap altra fonamentació que la presumpció apuntada. El que ara surt a la llum deixa en evidència la manca de justificació de raons d’interès públic a l’hora de crear ens instrumentals, la d’informació de les seves activitats i la dificultat a l'hora d'assumir responsabilitat pels mals resultats assolits.
Pel que fa a l’administració local catalana, a data 1 d’agost del 2012 al Registre d’ens locals del Departament de Governació de la Generalitat de Catalunya hi consten inscrits: 670 ens de gestió i 76 societats públiques, dues categories que no coincideixen amb les formes gestores dels serveis locals, a les quals cal afegir 300 consorcis i 69 mancomunitats i un nombre indeterminat de fundacions creades per ens locals d’entre les 2.494 inscrites al Registre de Fundacions del Departament de Justícia de la Generalitat. Al febrer d'enguany hi consten 198 consorcis, 67 mancomunitats, 29 fundacions i 469 ens de gestió.
A diferència de fa trenta anys quan la tendència predominant fou la fugida del Dret Administratiu i l'adopció de tècniques de gestió pròpies de l'empresa privada, hores d'ara la preferència sembla inclinar-se envers la denominada «remunicipalització» dels serveis públics locals concessionats a operadors privats i retornar a les formes de gestió directa . La decisió sobre una forma de gestió directa o indirecta pot oferir resultat molt diferents si l’àmbit competencial es limita a un sol terme municipal o n’abasta una pluralitat: la recollida d’escombraries per part d’una societat mercantil de capital íntegrament públic pot ser inviable per un ajuntament, però convenient si n’aplega uns quants, per exemple. El mateix raonament es pot aplicar a l’abastament domiciliari d’aigua potable o al transport de viatgers. L’oportunitat i la conveniència d’optar per formes de gestió directes o indirectes rau en l’adequada realització de la memòria justificativa que exigeix el Reglament d'Obres Activitats i Serveis de l'any 1995 prèviament a tota decisió de canvi prestacional. En l'avaluació d'aqueixa mena de decisions hi tenen un paper a jugar els directius professionals, la figura dels quals no ha d'estat necessàriament lligada a la gestió dels ens instrumentals.
Sobta que després de gairebé quaranta anys d’ajuntaments democràtics la fórmula d’empresa mixta amb capital privat sigui excepcional a Catalunya, quan és una alternativa usual a França, per exemple. Molt pocs ajuntaments han optat per una variant que ofereix moltes potencialitats innovadores. Les administracions del futur immediat hauran de ser més reduïdes, amb capacitat d’iniciativa estratègica conjuntament planificada amb els emprenedors privats que comparteixen els seus interessos amb els generals. Aqueixa reconversió ideològica i organitzativa no serà gens fàcil de fer ni ràpida d’aplicar, però és una línia de treball a tenir en compte, potser no l’única, en aqueixa maltempsada que estem travessant.
CONCLUSIONS
Hom troba a faltar des de fa anys un espai de reflexió aprofundida i conjunta entre Govern de Catalunya, governs locals, entitats municipalistes, les associacions representatives de funcionaris i directius, els sectors acadèmics públics i privats vinculants a aqueix àmbit sobre el model de sector públic i d’administració que s’escau al conjunt del país per molt urgents que siguin les necessàries mesures immediates. Més enllà d'aqueixa consideració de caràcter general els raonaments anteriorment exposats es poden resumir en aqueixos punts.
En primer lloc, les formes organitzatives (i el seu nombre) a l'abast del sector públic instrumental pot resultar un debat formalista i abstracte si no es connecta amb l'element substancial que els hi ha de donar sentit: la finalitat (en últim terme política, de model de societat i de país) a la qual han d'estar orientades. La fugida del Dret Administratiu i ara el retorn a la gestió directa del serveis públic són dugues opcions conjunturals que no s'han de validar o descartar en abstracte per raons ideològiques sinó en funció de l'aptitud concreta als interessos generals en cada moment històric.
Per si mateixa l’adopció de mètodes de treball, formes organitzatius i elements personals del món de l’empresa privada no és una solució estructural a l’atzucac del món local d’ara mateix. Per encetar el debat sobre la reforma del sector públic caldria començar per canviar la concepció segons la qual la funció de control es aliena a la gestió pública i un entrebanc a l’eficiència. Justament és el contrari, el punt de partida ha de ser que les funcions de control jurídic i econòmic intern de les administracions són un factor imprescindible per a l’eficiència de la gestió pública. Solament a partir d’aqueixa premissa les administracions públiques podran dotar-se de la capacitat de previsió i intervenció que hores d’ara la crisi ha demostrat que els mancat.
La funció de control és condició per a l’eficiència, sense el primer no hi ha la segona. Els països amb una economia puixant com Alemanya, Israel o Corea del Sud tenen tots ells, cadascú a la seva manera, sistemes de supervisió prèvia -i evidentment, posterior- de la gestió pública. A Catalunya, en nom de l’autonomia local i de la no ingerència estatal s’ha mirat de reduir a la mínima expressió la funció dels secretaris, interventors i tresorers i s'ha afavorir el rol del personal directiu professional, quan potencialment són compatibles si hi ha un model integral de gestió pública pensat en funció dels interessos generals del comú dels ciutadans catalans. La inhibició, perllongada en el temps, a l’hora de prendre decisions transcendents sobre la forma i els elements subjectius que han de gestionar els serveis competència de les administracions catalanes, ha deixar el camp obert a actors (escoles de negocis, grups empresarials, partits polítics, despatxos d’advocats influents a l'entramat de poder madrileny) interessats en solucions no sempre coincidents amb el bé comú.
En segon lloc, i dissortadament, l'eficiència del sector públic català no només és una qüestió d'habilitats tècniques, com es va demostrar a l'època de la Mancomunitat i la Generalitat republicana és una qüestió de mentalitat i de valors cívics lligats a la catalanitat. Dissortadament, no hi ha hores d’ara cap personalitat en el món jurídic català que tingui una autoritat moral equiparable a la que Francesc Maspons i Anglasell va assolir al període de la Generalitat republicana i per tant estigui en posició d’intentar influir com ell va provar de fer en els esdeveniments polítics en curs. Tampoc el seu pensament no ha tingut continuïtat més enllà del reduït nucli de juristes que integren l'associació que duu el seu nom. Entre la comunitat universitària i els operadors jurídics d’avui predomina la percepció que el dret públic català és el generat per les institucions autonòmiques, un subproducte del dret espanyol i prou.
Els juristes instal·lats, conscientment o inconscientment, en aqueixa percepció ( i els directius formats a les escoles de negocis ubicades a Catalunya) reprodueixen acríticament l’ordre polític i jurídic establert que deriva de la concepció castellana del poder i del dret. Ignorant que la gestació d’un dret propi i de les institucions jurídiques que en són els instruments fou determinant per a la construcció mateixa de la nació catalana tan important com la llengua que expressa una mentalitat col·lectiva singular. La predominança de l’esperit de la norma sobre la seva literalitat configurava l’equitat com a principi rector de l’ordenament jurídic nostrat i es contraposa a la concepció castellana formalista i abstracta que prima la literalitat del text per sobre d’altres consideracions. Aqueixa és una contradicció profunda entre dues concepcions antagòniques, una dogmàtica i l’altra pragmàtica, d’allò que ha d’ésser la funció legislativa és ben perceptible des de fa tres segles, com hom pot constatar encara avui dia.
Aqueixa mancança es percep en l'absència d'una participació estructuralment planificada i efectiva del món acadèmic públic i l'Escola d'Administració Pública (malgrat la voluntat de directors com l'actual Agustí Colomines) en la formació i selecció dels quadres dirigents de les administracions del país. Les escoles de negocis (malgrat l'existència d'una càtedra de lideratge i governança democràtica a ESADE) no assumeixen avui la responsabilitat d'enllaçar amb els esforços d'èpoques precedents anteriorment assenyalats. Ètica, equitat, innovació, sentit de la responsabilitat envers la comunitat nacional catalana no tenen lloc entre el corporativisme funcionarial i l'elitisme gerencial avui imperant.
Els successius Governs de la Generalitat no han tingut la prioritat, malgrat les constriccions competencials anteriorment assenyalades, de crear una escola d'empleats públics adaptats a les necessitats i la mentalitat del país. Ni tan sols el Departament de Governació va reaccionar a la derogació per part de la LRSAL de la Disposició Addicional Segona de l'EBEP que atorgava competències a les comunitats autònomes en la selecció i formació dels funcionaris d'habilitació estatal, ni va proposar a l'executiu català impugnar aqueix precepte quan va presentar recurs davant el Tribunal Constitucional.
Catalunya avui té com a norma principal un Estatut d'Autonomia que no és el que va ser referendat per la ciutadania i, arran de l'aplicació de les mesures adoptades pel govern espanyol en virtut de l'article 155 CE no té ni govern propi en el moment d'escriure aquest treball. Així doncs, hem prescindit en aqueixa ponència d'especular amb projectes de reforma legislativa irrealitzables a curt termini en els àmbits objecte d'anàlisi mentre duri aqueix atzucac institucional que de cap de les maneres poden acceptar com a normal o encara pitjor, inhibir-se'n o justificar-lo com fan bona part dels actors als quals hem fet referència.
Per posar dos exemples, Carlos Losada, també professor d’ESADE, es va posicionar en contra de una eventual independència de Catalunya en un article al suplement Diners, de La Vanguardia, del 17 de febrer del 2013. Entre altres coses afirma: “a) la culpa dels nostres mals no és Espanya, tot i que necessitem construir amb la resta d’Espanya un marc de convivència més harmònic i funcional que l’actual; b) la independència no resoldria de cop dèficits i problemes propis de la societat catalana i de les seves institucions”. I, Joaquín Tornos, referent dels administratives espanyols, és l’autor intel·lectual de la impostura del “cop d’estat jurídic” atribuït a les institucions catalanes que divulga des de la presidència de la comissió jurídica del Fomento del Trabajo Nacional en un informe contra la llei de referèndum d'autodeterminació aprovada pel Parlament de Catalunya el setembre de l'any passat.
Hores d'ara, després del referèndum d'autodeterminació de l'1 d'octubre del 2017 i la proclamació de la República catalana del 27 del mateix mes i la conseqüent reacció del govern espanyol, el conflicte jurídic i polític entre l'ordre estatal i les institucions catalanes és total i la situació és de bloqueig legislatiu per un temps indeterminat. En aqueixa circumstància l'acció del Govern de la Generalitat autonòmic que es pugui arribar a formar i les Diputacions catalanes (el Servei d'Assistència Municipal de la de Tarragona s'hauria de reorientar i deixar de ser una sucursal provinciana de l'INAP) podrien dedicar les potestats formatives a reprendre la línia encetada per la Mancomunitat i formar servidors públics amb aptituds i mentalitat per a un futur deslliurat del sucursalisme paralitzant en el qual l'ordre polític i jurídic espanyol ha enclaustrat les institucions catalanes. Editar manuals de formació, estimular aspirant a empleats públics des de les universitats catalanes, estudiar l'evolució del sector públic en països avançats de l'entorn són algunes mesures a adoptar amb caràcter immediat.
Tarragona, 28 de febrer del 2018
Jaume Renyer Alimbau
REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES
- BORRAJO INIESTA, I. (1993) «El intento de huir del derecho administrativo». Revista Española de Derecho Administrativo (REDA), 78.
- FORCADELL ESTELLER, X. (2014) «Aproximación crítica a los principales cambios en la legislación de régimen local como consecuencia de la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local». A: Santamaria Pastor, J. A. (dir.). La reforma del 2013 del Régimen Local español. Fundación Democracia y Gobierno Local.
- JIMENEZ ASENSIO, RAFAEL(2009) «El personal directiu a l'Administració Local», Estudis de Relacions Laborals, número 5, Diputació de Barcelona.
- MASSAGUER MELÉNDEZ, R. (2014). «L’impacte dels projectes legislatius de reforma local sobre els grups empresarials i les participacions derivades dels ens instrumentals locals». A: Forcadell Esteller, X.; Sabaté Vidal, J. M. (coords.). La reforma del sector públic local. Diputació de Barcelona.
- OLÍAS DE LIMA GETE, BLANCA (2006) «La nueva gestión pública», Editorial Pearson.
- PÉREZ FRANCESCH, JOAN LLUÍS I DEL CLOT TRIAS, DAMIÀ (2016) “Democràcia o cleptocràcia: cap a on va Espanya”, Editorial Comanegra, Barcelona.
- RENYER, Jaume, FUENTES, Josep Ramon, SOTO, Juan Ignacio, FORCADELL, Xavier, “Estudis per a una Llei de Governs Locals de Catalunya 2007-2011”.
- SÁIZ ANTÓN, M. P. (2014). «La reordenació del sector públic local a la llum dels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera». A: Forcadell Esteller, X.; Sabaté Vidal, J. M. (coords.). “La reforma del sector públic local”. Diputació de Barcelona.
- SOCIETAT CATALANA D'ESTUDIS JURÍDICS (2017) «Francesc Maspons i Anglasell (1877-1966)».
